[doc sps="1.7" acron="eys" jtitle="Economa y Sociedad" stitle="Economa y Sociedad" issn="2215-3403" pissn="1409-1070" eissn="2215-3403" pubname="Universidad Nacional, Costa Rica" license="http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0" volid="22" issueno="52" dateiso="20171200" season="July/Dec" order="01" fpage="1" lpage="24" pagcount="24" doctopic="oa" language="es"]

[doi]10.15359/eys.22-52.1[/doi]

[toctitle]Artculo[/toctitle]


[doctitle language="es"]EFECTIVIDAD EN LA SELECCIN DE BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS AVANCEMOS Y BIENESTAR FAMILIAR[/doctitle][xref ref-type="fn" rid="fn2"]2[/xref]

[doctitle language="en"]EFFECTIVENESS IN THE SELECTION OF BENEFICIARIES OF THE AVANCEMOS AND BIENESTAR FAMILIAR PROGRAMS[/doctitle]

[author role="nd" corresp="n" deceased="n" eqcontr="nd"][fname]Francisco [/fname][surname]Delgado Jimnez[/surname][xref ref-type="aff" rid="aff1"]1[/xref][/author]
[normaff id="aff1" ncountry="Costa Rica" norgname="Universidad de Costa Rica" icountry="CR"][label][sup]1[/sup][/label] [role]Licenciado en Economa y Mster en Desarrollo Internacional. Economista de Polticas Sociales[/role], [orgname]Instituto Mixto de Ayuda Social[/orgname], [country]Costa Rica[/country]. [role]Acadmico[/role], [orgdiv1]Escuela de Economa[/orgdiv1], [orgname]Universidad de Costa Rica[/orgname], [country]Costa Rica[/country]. Correo electrnico: [email]francisco.delgado@ucr.ac.cr[/email][/normaff]

[xmlabstr language="es"][sectitle]Resumen[/sectitle]
[p]Este anlisis se centra en dos programas sociales gestionados por el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) para combatir la pobreza: Avancemos y Bienestar Familiar. El objetivo principal de este estudio es identificar la efectividad en la asignacin de los beneficios de dichos programas, con el fin de corregir los mecanismos que a) han permitido a los no pobres obtener beneficios y b) han impedido que los hogares elegibles accedan a los beneficios. Datos de la Encuesta Nacional de Hogares sealan importantes filtraciones y adems una cobertura limitada de la poblacin objetivo, que ponen en evidencia la necesidad de ajustar los mecanismos de focalizacin, de forma tal que la inversin social pblica destinada a programas selectivos tenga incidencia en la reduccin de la pobreza en Costa Rica. [/p][/xmlabstr]
[kwdgrp language="es"][sectitle]Palabras clave:[/sectitle] [kwd]proteccin social[/kwd]; [kwd]programas sociales[/kwd]; [kwd]bienestar social[/kwd]; [kwd]pobreza[/kwd]; [kwd]focalizacin[/kwd][/kwdgrp].

[xmlabstr language="en"][sectitle]Abstract[/sectitle]
[p]This analysis focuses on two social programs managed by the Joint Institute for Social Assistance (IMAS) in order to reduce poverty: Avancemos and Bienestar Familiar. The main objective of this study is to identify the effectiveness in allocating benefits of such programs, in order to correct the mechanisms that have a) allowed non-poor individuals receive benefits and b) prevented eligible households to access the benefits. Data from the National Household Survey points out important leakages and a limited coverage of the target population, which highlights the need to adjust targeting mechanisms, so that the public social investment targeted to selected programs has an impact on reducing poverty in Costa Rica. [/p][/xmlabstr]
[kwdgrp language="en"][sectitle]Keywords:[/sectitle] [kwd]social protection[/kwd]; [kwd]social programs[/kwd]; [kwd]social welfare[/kwd]; [kwd]poverty[/kwd]; [kwd]targeting[/kwd][/kwdgrp].

[hist]Fecha de recepcin: [received dateiso="20161212"]12-12-2016[/received].
Aceptado el [accepted dateiso="20170906"]09-06-2017[/accepted] [/hist].
Publicado el 01-07-2017
Fechas de reenvos: 19-12-2016, 02-02-2017, 13-02-2017, 09-03-2017, 07-04-2017, 10-05-2017.


[xmlbody][subsec][sectitle]Introduccin[/sectitle]


[p]La asistencia social juega un papel clave en un conjunto multidimensional de polticas que los gobiernos pueden implementar para combatir la pobreza. Los servicios universales y las polticas de mercado de trabajo son tambin parte de ese conjunto de herramientas que coexisten con las transferencias monetarias y en especie dirigidas a poblaciones especficas. Una caracterstica central de estas transferencias es su enfoque de corto plazo para la reduccin de la pobreza, ya que ayuda a resolver el problema de la pobreza en la medida en que se otorguen los beneficios, por lo que los gobiernos deben poner especial atencin a la seleccin de los beneficiarios. Las restricciones fiscales exigen eficiencia en la asignacin de esas transferencias, pero esta distribucin eficiente es tambin una cuestin de justicia social, ya que genera oportunidades para fomentar el desarrollo y la inclusin.[/p]
[p]De acuerdo con Coady, Grosh and Hoddinott ([xref  ref-type="bibr" rid="r2"]2004[/xref]), "la focalizacin es un medio para aumentar la eficiencia del programa, aumentando los beneficios que los pobres pueden obtener dentro de un programa con presupuesto fijo" (p. 5). En este sentido, un programa social focalizado, con grupos especficos que obtienen ciertos beneficios difiere de un programa universal dirigido a toda la poblacin. En las sociedades donde la pobreza y la desigualdad de ingresos son asuntos relevantes, la focalizacin se convierte en una herramienta importante para dirigir la asistencia social a los que no tienen las capacidades y oportunidades para mejorar su bienestar.[/p]
[p]Un supuesto detrs de este enfoque consiste en que es posible distinguir quin es pobre y quin no. En algunos casos, la informacin disponible de los hogares permite una identificacin ms fcil de sus condiciones de vida; sin embargo, en pases en desarrollo podran ni siquiera existir datos, teniendo que depender de herramientas para aproximar los niveles de vida de los hogares. Como se ha mencionado, este trabajo se centra en dos programas sociales gestionados por el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS): Avancemos y Bienestar Familiar.[/p]
[p]El programa Avancemos ofrece un auxilio econmico para sustituir las remuneraciones que recibiran los jvenes en el trabajo, buscando con ello reducir la desercin escolar mediante el aumento del ingreso disponible de los hogares. Se han observado resultados positivos a corto plazo y tambin se espera un impacto positivo de este programa a largo plazo. Aunque Avancemos tiene un impacto positivo en la asistencia escolar, 1 de cada 4 estudiantes que se beneficiaron del programa de becas en 2014 perteneca a un hogar que no era ni pobre ni vulnerable a la pobreza, y alrededor del 60% de estudiantes de hogares pobres y de ingresos bajos no estaban recibiendo el beneficio. Por otra parte, la adecuada seleccin de beneficiarios es de especial inters dado que la mayor parte del gasto social se dirige a los programas universales y menos del 15% se dedica a programas selectivos.[/p]
[p]Por otra parte, Bienestar Familiar ofrece una transferencia para las familias que viven en condiciones de pobreza para cubrir diferentes necesidades o atender ciertas situaciones coyunturales (por ejemplo, transferencias para cubrir alimentacin y servicios bsicos, educacin y formacin, cuido de nios y gastos en salud). Sin embargo, el IMAS ha tenido dificultades para aumentar la cobertura de este programa ms all del 10% de toda la poblacin objetivo, no solo por falta de recursos sino tambin porque casi el 40% de los beneficios se asignan a hogares que no son pobres.[/p]
[p]Los principales objetivos de este estudio son examinar el proceso de seleccin de los beneficiarios de los programas sociales y ofrecer recomendaciones para corregir los canales y mecanismos que, intencionalmente o no, han permitido a los no pobres beneficiarse de ellos y han excluido a los ms necesitados.[/p]
[p]La primera seccin resume la evolucin de la pobreza y la inversin social pblica en Costa Rica, identificando el rol central del IMAS en el combate a la pobreza. Esta seccin tambin contiene una descripcin de los dos programas focalizados y el mecanismo de seleccin que este trabajo indaga. Luego, se explican aspectos de orden metodolgico, especficamente lo relacionado con definiciones de pobreza y el uso de las bases de datos de la Encuesta de Hogares. Seguidamente, se analiza el desempeo de la focalizacin del sistema actual, tomando en cuenta diferentes enfoques de medicin de la pobreza. Se describen los principales inconvenientes de la situacin actual y se detallan algunas recomendaciones. Por ltimo, se incluyen algunas consideraciones finales.[/p]


[/subsec][subsec][sectitle]1. Pobreza y programas sociales en Costa Rica[/sectitle]


[subsec][sectitle]1.1. Pobreza en Costa Rica[/sectitle]

[p]A partir de la crisis econmica que afect Costa Rica en los aos 80, la mayora de los indicadores sociales y econmicos se deterioraron drsticamente. No fue sino hasta la siguiente dcada que algunos de ellos comenzaron a recuperar su trayectoria anterior. La pobreza mostr una importante disminucin entre 1992 y 1994, pero desde entonces y a pesar de un crecimiento econmico estable[xref ref-type="fn" rid="fn3"]3[/xref] y un aumento en los recursos asignados a los programas sociales ([xref ref-type="fig" rid="f2"]Figura 2[/xref]), la tasa de pobreza se ha mantenido en torno al 20% y la pobreza extrema ha afectado en promedio casi al 6% de los hogares del pas (ver [xref ref-type="other" rid="f1"]Figura 1[/xref]). [/p]

[figgrp id="f1"][graphic href="?a01v22n52"][/graphic]
[label]Figura 1[/label]. [caption]Incidencia de pobreza y pobreza extrema en Costa Rica 1990-2014. Nota: Cambio metodolgico en 2010. Fuente: elaboracin propia con datos del Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INEC).[/caption][/figgrp]


[p]Investigaciones e informes anteriores han tratado de explicar este fenmeno, destacando varias causas. Por ejemplo, la Contralora General de la Repblica ([xref ref-type="bibr" rid="r3"]CGR, 2006[/xref]) sostiene que los programas sociales en Costa Rica son de naturaleza diversa, repartidos entre un gran nmero de instituciones y no constituyen una poltica integrada o cohesiva, lo que reduce la capacidad de luchar contra la pobreza. Sauma y Trejos ([xref  ref-type="bibr" rid="r9"]2014[/xref]) muestran que algunos programas sociales presentan filtraciones importantes, y Trejos y Senz ([xref ref-type="bibr" rid="r11"]2007[/xref]) destacan el hecho de que no se ha desarrollado completamente un registro uniforme de los beneficiarios y de la poblacin objetivo.[/p]
[figgrp id="f2"][graphic href="?a01v22n52"][/graphic]

[label]Figura 2[/label]. [caption]Evolucin de la Inversin Pblica Social en Costa Rica 1990-2013 1/. Notas: 1/ En trminos reales. Colones del ao 2000, deflactado con el ndice de precios implcito del gasto de consumo del Gobierno Central. Fuente: elaboracin propia con base en datos de la Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP).[/caption][/figgrp]


[p]1.2 El rol del Instituto Mixto de Ayuda Social[/p]


[p]La creacin del IMAS en 1971 cambi en gran medida la estructura de la asistencia social y la prestacin de servicios a las familias necesitadas. Esta mejora institucional signific la consolidacin de los programas sociales focalizados que vino a complementar la larga trayectoria de prestacin universal de servicios pblicos en Costa Rica. Es posible inferir esta visin a partir de la exposicin de motivos en el proyecto de ley que fue objeto de debate en el Congreso en ese momento: [/p]
[p][quote]Es tarea del Estado distribuir, de la manera ms equitativa, la riqueza nacional. El ayudar a quien hoy vive en miseria extrema no debe conceptuarse como una carga o un impedimento al desarrollo integral de la nacin. Todo lo contrario: la inversin que el Estado realiza para ofrecerle un mnimo standard de vida a este sector de la poblacin es tan reproductiva como la inversin en salud o educacin. ([xref ref-type="bibr" rid="r1"]Asamblea Legislativa, 1970, p. 2[/xref])[/quote][/p]
[p]Sols ([xref  ref-type="bibr" rid="r10"]2012[/xref]) explica que durante las reformas econmicas de la dcada de 1990 y principios de 2000 el IMAS pas por un proceso de modernizacin a travs de la introduccin de Sistemas de Informacin Social y una reorientacin de los programas ofrecidos a los pobres para incentivar el desarrollo de destrezas y talento humano. A partir de la dcada de 1990, el IMAS cre un Sistema de Seleccin de Beneficiarios (SISBEN), una adaptacin del esquema chileno CAS, que fue el primer intento de utilizar criterios tcnicos para focalizar el gasto social. Ms tarde, entre 2000 y 2002, el IMAS y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) actualizaron ese instrumento y crearon el Sistema de Informacin de Poblacin Objetivo (SIPO). El SIPO, con algunas mejoras en su metodologa y alcance, es actualmente el instrumento que establece los criterios para la seleccin de beneficiarios.[/p]


[/subsec][subsec][sectitle]1.3 Principales programas focalizados: Avancemos y Bienestar Familiar[/sectitle]


[p] Poblacin objetivo y prioridades[/p]


[p]El IMAS es una de las principales instituciones en trminos de proteccin social y es parte de la base del Estado de bienestar en Costa Rica. Para el combate a la pobreza, est encargada de la administracin de varios programas con diferentes propsitos, entre ellos: Avancemos y Bienestar Familiar.[/p]
[p]Avancemos se introdujo en el ao 2006 y ofrece una transferencia monetaria condicionada a las familias con jvenes entre 12 y 25 aos de edad, que viven en condiciones de pobreza o vulnerabilidad social y requieren de un incentivo econmico para permanecer en el sistema educativo secundario en vez de ingresar al mercado laboral. El objetivo principal de Avancemos es mantener a los estudiantes en el sistema escolar compensando el ingreso potencial obtenido en el trabajo al abandonar el colegio. Se inici en 2006 como un plan piloto, proporcionando becas a 8.000 estudiantes y, desde entonces, ha aumentado su cobertura, como se observa en la [xref ref-type="table" rid="t1"]Tabla 1[/xref]. [/p]

[tabwrap id="t1"][label]Tabla 1[/label]. [caption]Evolucin de beneficiarios de Avancemos y Bienestar Familiar[/caption]

[graphic href="?a01v22n52"][/graphic]
[fntable id="TFN1"]Fuente: elaboracin propia con datos del Sistema de Atencin a Beneficiarios del IMAS.[/fntable][/tabwrap]


[p]El otro programa en estudio, llamado Bienestar Familiar, responde al objetivo central del IMAS de "luchar contra la pobreza extrema". Esta transferencia de efectivo no condicionada est orientada a aumentar el ingreso disponible de las familias y hacerlos capaces de cubrir ciertas necesidades.[/p]

[p] Seleccin de beneficiarios[/p]

[p]Sistema de Informacin de Poblacin Objetivo (SIPO) es el mecanismo que se utiliza para generar un puntaje para cada familia, y se utiliza en la actualidad como el criterio tcnico para seleccionar a los beneficiarios de Avancemos y Bienestar Familiar.[/p]
[p]De acuerdo con los manuales y procedimientos para la seleccin de los beneficiarios del IMAS, despus de que una familia o individuo aplica para un programa social en cualquiera de las oficinas del IMAS[xref ref-type="fn" rid="fn4"]4[/xref], un trabajador social visita el hogar y completa la Ficha de Informacin Social (FIS). Esta herramienta proporciona informacin til sobre las condiciones de vida de las familias: las instalaciones de la vivienda, los servicios bsicos, la informacin de empleo, fuentes de ingresos, el acceso a la seguridad social, el nivel educativo y la propiedad de varios artefactos. La informacin se utiliza como insumo para calcular el "puntaje SIPO", que es bsicamente un "proxy means test"[xref ref-type="fn" rid="fn5"]5[/xref]. Basado en un modelo economtrico con 16 variables, la informacin se transforma en un puntaje para cada familia que determina si finalmente es elegible o no para recibir beneficios. [/p]
[p][quote]Dada la constitucin metodolgica estadstica del instrumento y su amplio rango de variacin, el SIPO establece un riguroso ordenamiento de los postulantes, donde el menor puntaje se asocia a una pobreza mayor y ms intensa. La idea del puntaje es asegurar con objetividad y equidad que los postulantes tendrn igualdad de oportunidades para acceder a un beneficio segn su condicin de carencia. ([xref ref-type="bibr" rid="r12"]Vquez, 2005, p. 15[/xref])[/quote][/p]
[p]El IMAS desarroll una clasificacin de las familias con el fin de dar prioridad a la asistencia social. De acuerdo con el puntaje SIPO, las familias se agrupan en cuatro categoras. Aquellos en el grupo 1 son los ms pobres y tienen mayor prioridad; el grupo 2 representa la pobreza moderada y ocupa el segundo lugar en prioridad. El grupo 3 corresponde a las familias en condiciones vulnerables, bajo nivel de vida y propensos a la pobreza. Por ltimo, el grupo 4 incluye las familias que no son una prioridad para recibir atencin social. En el [xref  ref-type="other" rid="Anexo1"]Anexo 1[/xref], se describe cmo funciona este modelo de puntaje. En lnea con su objetivo clave para combatir la pobreza extrema, el IMAS se supone que debe proporcionar beneficios en ese orden, pero no siempre ha sido el caso. [/p]
[p]Recientemente, la Presidencia Ejecutiva emiti una nueva directriz para extender los beneficios a las familias de los grupos 1 y 2 solamente. Excepcionalmente, y solo mediante la evaluacin de un trabajador social o en el caso de los hogares encabezados por mujeres, invalidez o enfermedad terminal de un miembro del hogar, el IMAS puede proporcionar beneficios a las personas o familias en el grupo 3, siempre que no superen la lnea de pobreza ([xref ref-type="bibr" rid="r6"]IMAS, 2014[/xref]). Este nuevo criterio se aplica tanto para Avancemos como para Bienestar Familiar. Los resultados de esta medida se comentan en el acpite 3.1.[/p]
[p]Cuando una familia es seleccionada para recibir los beneficios, el perodo en que permanecen como beneficiarios vara entre Avancemos y Bienestar Familiar. En el caso del programa de becas, hay una evaluacin cada un ao y medio. Si las condiciones socioeconmicas de las familias no han cambiado, siguen recibiendo los beneficios, siempre y cuando cumplan tambin la condicin de asistencia al colegio. Para Bienestar Familiar, la duracin del programa vara dependiendo de la razn que motiv la transferencia originalmente.[/p]


[/subsec][/subsec][subsec][sectitle]2. Aspectos metodolgicos[/sectitle]


[p]La focalizacin de estos programas se realiza utilizando proxy means tests, la segunda mejor opcin, por lo que es necesario considerar los errores de inclusin y exclusin. Un error de inclusin o de filtracin se produce cuando un hogar no pobre est incorrectamente identificado como pobre y, por lo tanto, se inscriben en el programa, aunque en realidad no deberan ser elegibles. Por otra parte, un error de exclusin se produce cuando el sistema identifica a las personas pobres como no pobres y les niega el acceso al programa (Coady, Grosh, Hoddinott, [xref  ref-type="bibr" rid="r2"]2004[/xref]).[/p]
[p]Un enfoque comn para evaluar el desempeo de la focalizacin es comparar las tasas de subcobertura y de filtracin. La tasa de subcobertura es la proporcin de hogares pobres que no estn incluidos en el programa (error de exclusin) y la tasa de filtracin es la proporcin de los no pobres que son incluidos en el programa (error de inclusin).[/p]

[graphic href="?a01v22n52"] [/graphic]

[p]Estos indicadores se estiman para ambos programas tomando en cuenta el mtodo de Lnea de Pobreza[xref ref-type="fn" rid="fn6"]6[/xref], con el fin de evidenciar la capacidad de los sistemas del IMAS de distinguir entre hogares pobres y no pobres. Para este ejercicio, se utilizan los datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de 2014 ([xref ref-type="bibr" rid="r4"]Instituto Nacional de Estadstica y Censos, 2014[/xref]). [/p]
[p]Estos mismos datos permiten realizar una simulacin del modelo economtrico que utiliza el IMAS para escoger a los beneficiarios de los programas (SIPO). Se realizar un ejercicio donde a cada uno de los hogares contenidos en la encuesta se les asigna un puntaje como si estuvieran aplicando para un programa del IMAS. Esto posibilita identificar la distribucin que genera el modelo economtrico, as como la comparacin del puntaje con el mtodo de lnea de pobreza.[/p]


[/subsec][subsec][sectitle]3. Estado actual de la focalizacin de los programas[/sectitle]

[p]Como primer paso, resulta til analizar la distribucin de los beneficiarios de los programas por puntaje, como se observa en la [xref ref-type="fig" rid="f3"]Figura 3[/xref]. De acuerdo con los registros del IMAS, el 94,5% de los beneficiarios de Bienestar Familiar en 2014 fueron clasificados en los grupos 1 y 2 (sujeto de asistencia social), lo que significa que al parecer el mecanismo de seleccin es tan eficiente que solo permita un ndice de filtraciones de 5,5%. En el caso de Avancemos, la tasa de filtraciones observada es del 24,8%, probablemente asociada al tratamiento de estas becas como un programa masivo. En todo caso, las tasas de filtracin observadas no parecen altas, a primera vista. [/p]
[p]A continuacin, se realiza un ejercicio con mayor detalle, tomando como base la informacin contenida en la ENAHO 2014, en lugar de los registros oficiales del IMAS. Como se comenta ms adelante, una de las inconsistencias entre el modelo de atencin del IMAS y las cifras oficiales de pobreza radica en que la utilizacin de unidades de anlisis distintas: el IMAS utiliza la familia como criterio, mientras que INEC parte de una definicin de hogar[xref ref-type="fn" rid="fn7"]7[/xref].[/p]

[figgrp id="f3"][graphic href="?a01v22n52"][/graphic]
[label]Figura 3[/label]. [caption]Distribucin de beneficiarios por grupo de puntaje de acuerdo con registros del SIPO, 2014. Fuente: elaboracin propia con datos del Sistema de Informacin de Poblacin Objetivo del IMAS.[/caption][/figgrp]


[subsec][sectitle]3.1 Mtodo de lnea de pobreza[/sectitle]


[p]Si la pobreza se define con base en el ingreso de los hogares (mtodo de la lnea de pobreza), la Encuesta Nacional de Hogares 2014 permite observar que el sistema del IMAS muestra grandes filtraciones y de subcobertura, lo que reducen la probabilidad de alcanzar los objetivos finales de los programas. La [xref ref-type="table" rid="t2"]Tabla 2[/xref] resume los principales indicadores de desempeo de los programas de inters. El programa Avancemos cubre menos de la mitad de los beneficiarios potenciales (estudiantes de secundaria entre las edades de 12 y 25 en situacin de pobreza o condiciones de vulnerabilidad) y muestra filtraciones relativamente altas. [/p]
[p]Avancemos inici como un programa masivo con un objetivo secundario en mente: reducir la desercin en la educacin secundaria, lo que puede explicar la gran proporcin de beneficiarios por encima de la lnea de pobreza. Si se consideran otros hogares vulnerables (primeros cuatro deciles), la medida de filtraciones llega al 33%. El caso de Bienestar Familiar es diferente: tiene una tasa de cobertura an ms baja, pero est relativamente mejor focalizado si se incluye a la poblacin vulnerable. Sin embargo, en este caso, el programa fue pensado para reducir la pobreza extrema y luego se expandi para todos los hogares pobres; segn el mismo criterio, la tasa de filtraciones representa el 36,7% de los hogares.[/p]

[tabwrap id="t2"][label]Tabla 2[/label] [caption]Desempeo de la focalizacin de Avancemos y Bienestar Familiar[/caption]

[graphic href="?a01v22n52"][/graphic]

[fntable id="TFN3"]Fuente: elaboracin propia con base en datos de INEC (2014). [/fntable][/tabwrap]

[p]A finales de 2014, la Presidencia Ejecutiva del IMAS emiti una Directriz de Priorizacin de Atencin de la Pobreza para limitar las ayudas del IMAS a los grupos de puntaje 1 y 2 ([xref ref-type="bibr" rid="r6"]Instituto Mixto de Ayuda Social, 2014[/xref]). Esta medida tuvo resultados positivos: entre 2014 y 2015, en el programa Avancemos se observa una reduccin mnima en las filtraciones, pero en el programa Bienestar Familiar se evidencia una reduccin significativa de las filtraciones, con respecto al ao anterior ([xref ref-type="fig" rid="f4"]Figura 4[/xref]). Si se utiliza el mtodo de lnea de pobreza, las filtraciones se redujeron en 5,1 puntos porcentuales. Entre 2015 y 2016, la proporcin de subcobertura y filtraciones prcticamente no cambia para ninguno de los dos programas.[/p]

[figgrp id="f4"][graphic href="?a01v22n52"][/graphic]
[label]Figura 4[/label]. [caption]Distribucin acumulada de los beneficios de Bienestar Familiar segn decil de ingreso per cpita antes de la transferencia para los aos 2014 y 2015. Fuente: elaboracin propia con base en datos de INEC ([xref  ref-type="other" rid="inec2014"]2014[/xref]).[/caption][/figgrp]


[/subsec][subsec][sectitle]3.2 Simulacin del modelo economtrico[/sectitle]


[p]Utilizando los parmetros del modelo economtrico y los datos de la ENAHO 2014 en lugar de los registros oficiales, es posible realizar una simulacin del mecanismo de focalizacin: utilizando los datos reportados por los beneficiarios de los programas incluidos en la Encuesta Nacional, se puede simular cul habra sido el grupo en el que se asignaran dentro del SIPO. En este caso, se observa en la [xref ref-type="table" rid="t3"]Tabla 3[/xref] un patrn diferente: una tasa de filtracin (incluye los vulnerables y no prioritarios) de 28,8% para Avancemos y 20,9% para Bienestar Familiar. [/p]
[p]Estos indicadores muestran niveles ms bajos en relacin con la filtracin que se observ utilizando el mtodo de lnea de pobreza, pero difieren de la informacin reportada en las bases de datos del IMAS. Existen consideraciones importantes que deben ser analizados en detalle incluidas en la siguiente seccin, las cuales sugieren que usar exclusivamente el modelo economtrico actual (SIPO-2005) podra no ser el mejor camino para focalizar los programas sociales.[/p]

[tabwrap id="t3"][label]Tabla 3[/label]. [caption]Distribucin de los beneficiarios por grupo SIPO con datos de la ENAHO 2014[/caption]

[graphic href="?a01v22n52"][/graphic]
[fntable id="TFN2"]Fuente: elaboracin propia con base en datos de INEC (2014).[/fntable][/tabwrap]


[/subsec][/subsec][subsec][sectitle]4. Mejoramiento del mecanismo de focalizacin de los programas sociales[/sectitle]


[p]El objetivo final de los programas sociales analizados en este trabajo es reducir la pobreza ofreciendo transferencias de corto plazo, ya sea mediante un subsidio temporal para cubrir necesidades bsicas (Bienestar Familiar) o el desarrollo de competencias de las personas por medio de la condicionalidad que introduce el programa Avancemos. Para lograr este objetivo, la asignacin de los beneficios debe ser lo ms eficiente posible: llegar a aquellos que realmente necesitan la proteccin del Estado para utilizar los limitados recursos disponibles. Esta asignacin eficiente implica diferentes dimensiones: el diseo del proceso de solicitud, el mecanismo para clasificar los hogares, las capacidades administrativas de las instituciones y las decisiones polticas que dan forma a los programas sociales. A pesar de que el anlisis se centra en el mecanismo para clasificar los hogares, tambin se consideran en el anlisis las otras dimensiones.[/p]


[subsec][sectitle]4.1 Alcanzar a la poblacin ms pobre[/sectitle]


[p]El primer paso para incluir a las personas pobres en un programa social focalizado es generalmente recoger cierta informacin acerca de sus niveles de vida e ingresos. Sin embargo, los canales por los cuales los candidatos solicitan un beneficio tambin pueden alterar el proceso de seleccin. Existen diferentes mecanismos: las personas pueden visitar una oficina del gobierno para pedir ayuda o los entes pblicos pueden decidir cubrir un rea geogrfica en particular o un grupo especfico y llegar a ellos.[/p]
[p]Recientemente, se han aadido instrumentos importantes, como los mapas sociales, al stock de herramientas que el Estado costarricense puede utilizar para identificar a los hogares pobres, conocidos como de "barrido". Sin embargo, para aquellos programas gestionados por el IMAS, la auto-seleccin sigue siendo la forma ms comn de entrar en estos, lo cual significa que todos los interesados en un programa en particular deben mostrar su voluntad de iniciar una evaluacin formal in situ para estudiar su vivienda y las condiciones socioeconmicas.[/p]
[p]Entre los hogares pobres, los bajos niveles de educacin y el acceso restringido a las instituciones formales son caractersticas comunes. En una situacin en la que las instituciones gubernamentales no tienen un papel proactivo en busca aquellos hogares que necesitan proteccin social; el diseo del programa debe tener en cuenta cules son los mejores mecanismos para proporcionar informacin o para construir redes que permitan alcanzar y atraer a aquellos que realmente necesitan asistencia. En enero de 2015, en el marco de este trabajo, se llev a cabo una pequea encuesta[xref ref-type="fn" rid="fn8"]8[/xref] de hogares en condiciones de vulnerabilidad para recopilar informacin valiosa sobre las oportunidades y desafos que tienen para acceder a los programas sociales que se ofrecen y de pensar en los canales ms adecuados para difundir informacin (medios de comunicacin, redes, etc.). Los principales resultados de esta encuesta se describen en esta seccin, y los datos se encuentran en los anexos [xref ref-type="supplementary-material" rid="suppl1"]1[/xref] y [xref ref-type="supplementary-material" rid="suppl2"]2[/xref].[/p]
[p]Los resultados proporcionan pistas interesantes sobre la dinmica dentro de las comunidades, en cuanto a redes informales de apoyo y comunicacin y sobre la tarea del gobierno para llegar a los hogares pobres. Actualmente, el gobierno se basa en la auto-identificacin de los hogares para inscribirlos en los programas sociales, pero parece que muchos de ellos no tienen conocimiento de los beneficios de estos programas o si son elegibles. Esto tiene tambin un papel relevante para la determinacin de quin es, al final, beneficiario de un programa social. [/p]
[p]El mecanismo de auto-seleccin que se encuentra actualmente vigente para solicitar los beneficios de los programas sociales se explica por la limitada asignacin de recurso humano, creando un obstculo para el establecimiento de procesos de difusin a gran escala. Esta es una barrera clave especialmente para la poblacin ms desfavorecida, que es tambin la que tiene menos acceso a la informacin. La estrategia "Puente al Desarrollo" y la utilizacin de mapas sociales reconocen, en parte, este problema y suponen un abordaje de la atencin social mucho ms cercano a las familias en condicin de pobreza. Tambin sera recomendable el trabajo conjunto con otras organizaciones no gubernamentales que ya estn en el campo, como un mecanismo informal para llegar a la poblacin objetivo de los programas.[/p]


[/subsec][subsec][sectitle]4.2 Clasificacin de los hogares solicitantes[/sectitle]


[p]El modelo economtrico utilizado en el sistema de puntaje se basa en la Encuesta de Hogares de Propsitos Mltiples 2004 ([xref ref-type="bibr" rid="r8"]Pacheco, Ramrez y Villegas, 2006[/xref]). En 2010, el IMAS contrat a un equipo de consultores para revisar el modelo economtrico usando la Encuesta de Hogares de 2009, pero el algoritmo no fue implementado. Por otra parte, hubo cambios metodolgicos para medir la pobreza que se introdujeron en la Encuesta a partir del ao 2010. Esto explica por qu es necesaria una actualizacin para focalizar mejor a los pobres: algunas de las variables que se utilizan para evaluar sus condiciones de vida ya no son relevantes y sera recomendable la inclusin de algunas otras variables.[/p]
[p]Una de las principales limitaciones y errores conceptuales que tiene el SIPO es que utiliza un modelo economtrico con parmetros estimados para los hogares de la Encuesta Nacional, pero los aplica a una agrupacin distinta: las familias. Es decir, la unidad de anlisis entre la encuesta y el modelo de atencin actual del IMAS es distinta, lo que genera incentivos y sesgos importantes, como lo sealan Trejos y Senz ([xref  ref-type="bibr" rid="r11"]2007[/xref]).[/p]
[p]Uno de los parmetros clave del modelo es el llamado "percentil promedio". Esto representa un promedio simple del percentil de ingreso per cpita de las familias que comparten una caracterstica comn. Por ejemplo, es posible estimar el percentil promedio de las familias que tienen electricidad en la vivienda y un promedio para aquellos que no tienen. Esos parmetros fueron fijados con base en los datos de la EHPM 2004; por lo tanto, si una familia muestra cierta caracterstica se le asigna dicho parmetro. Esta primera simulacin permite afirmar lo siguiente:[/p]
* [list listtype="bullet"][li]La mayora de los percentiles promedio muestran niveles ms bajos en 2014, lo que significa que durante los ltimos 10 aos ha habido una mejora en las condiciones de vida de los hogares[xref ref-type="fn" rid="fn9"]9[/xref], a pesar de la mayor desigualdad en el ingreso observada en una mayor dispersin de los puntajes que obtienen las familias.[/li]
* [li]Ha habido pocas mejoras en la reduccin de las disparidades entre las distintas zonas. Para casi todas las variables y sus categoras, la zona rural muestra percentiles promedio ms bajos en comparacin con el rea urbana.[/li]
* [li]Para algunas variables, la brecha en el percentil promedio entre las familias que muestran y no muestran algunas caractersticas no es tan amplia como en 2004. El caso ms evidente es la variable "Telfono celular", donde la diferencia entre categoras es menor tanto en zonas urbanas como rurales. Este resultado lleva a considerar si las variables con este comportamiento son relevantes o no en el escenario actual, especialmente para diferenciar a los hogares con menores ingresos.[/li]
* [li]El factor llamado "Patrimonio" incluye una lista de diferentes aparatos electrnicos. Sin embargo, la nueva Encuesta Nacional de Hogares no indaga si un hogar posee lavadora, horno microondas, ducha de agua caliente o VHS; por lo tanto, en una nueva definicin del modelo, estas variables deben ser excluidas debido a que la encuesta no permite estimar los percentiles promedio de estas caractersticas[xref ref-type="fn" rid="fn10"]10[/xref].[/li][/list]
[p]Como se explic antes, fue posible simular lo que hubiera sido el puntaje de todas las familias en la ENAHO 2014, con especial nfasis en los beneficiarios de los programas y en obtener medidas ms robustas de filtraciones y subcobertura. Siguiendo con la simulacin del modelo economtrico, en esta seccin se analiza el desempeo del mecanismo de seleccin utilizando la muestra completa y no solo los beneficiarios.[/p]

[figgrp id="f5"][graphic href="?a01v22n52"][/graphic][graphic href="?a01v22n52"][/graphic]
[label]Figura 5[/label]. [caption]Simulacin del puntaje (ENAHO 2014), distribucin observada. rea urbana (izquierda) y rural (derecha). Fuente: estimacin propia con base en INEC ([xref ref-type="bibr" rid="r4"]2014[/xref]).[/caption][/figgrp]


[p]Recordemos que las familias se dividen en cuatro grupos de acuerdo con su "puntaje SIPO". Los valores de corte entre los grupos (lneas verticales ms slidas en la [xref ref-type="fig" rid="f5"]Figura 5[/xref]) tambin son parmetros del modelo. Los grficos de la [xref ref-type="fig" rid="f5"]Figura 5[/xref] muestran informacin interesante y resume un hecho acerca de la pobreza en el pas: la concentracin y la gravedad de la pobreza en el rea rural. La distribucin de las puntuaciones SIPO es ahora ms dispersa en las zonas urbanas y rurales, en comparacin con el anlisis de 2004. Pero ms importante, se puede observar que casi a la mitad de la poblacin se le dara un rango de prioridad cuando se trata de asistencia social; un resultado que es evidentemente inconsistente con todas las mediciones de pobreza y las descripciones de la realidad socioeconmica del pas. Esta contradiccin es tambin una sugerencia para una actualizacin del modelo en trminos de a) los valores de corte utilizados para determinar la composicin de los diferentes grupos, o b) el nmero de grupos utilizados para caracterizar los hogares.[/p]
[p]Tambin es interesante conocer la composicin de los diferentes grupos, no solo sus frecuencias. El siguiente paso es analizar las condiciones socioeconmicas de los hogares de cada grupo, dando nfasis a la situacin de pobreza.[/p]
[p]Es posible observar que el mecanismo de seleccin es efectivo para reducir el error de exclusin, en tanto los hogares en pobreza y pobreza extrema son ubicados en los grupos 1 y 2 casi totalmente. Sin embargo, el modelo economtrico no consigue reducir el error de inclusin. En particular, se observa en la [xref ref-type="fig" rid="f6"]Figura 6[/xref] una importante proporcin de hogares no pobres en el segundo grupo de prioridad.[/p]

[figgrp id="f6"][graphic href="?a01v22n52"]
[/graphic]
[label]Figura 6[/label]. [caption]Distribucin de la poblacin del pas por grupo SIPO y nivel de pobreza. Fuente: elaboracin propia con datos de INEC (2014). [/caption][/figgrp]


[/subsec][/subsec][subsec][sectitle]5. Actualizacin del mecanismo de puntaje[/sectitle]


[p]La estructura y el diseo de puntaje actual hacen que ese mecanismo constituya un buen mtodo para identificar un problema tan complejo como el de la pobreza, pero requiere de ajustes. El proceso de actualizacin que se sugiere aqu est dirigido a mejorar el desempeo de la focalizacin de ese instrumento, con el fin de reducir tanto los errores de exclusin como de inclusin.[/p]
[p]En primer lugar, debido a las inconsistencias que genera tener un modelo economtrico basado en hogares aplicado a una poblacin agrupada en familias, resulta conveniente que el IMAS migre hacia el hogar como unidad de anlisis. Con eso se dara fin a una sobreestimacin de la poblacin objetivo, y se dara un abordaje de la pobreza tomando en consideracin redes de apoyo que van ms all de los vnculos de consanguinidad.[/p]
[p]La revisin del mecanismo de puntaje tambin puede dar lugar a un nuevo modelo con variables adicionales que proporcionen ms informacin para determinar mejor la elegibilidad para un programa social. Si ese es el caso, es relevante tener en cuenta que la Ficha de Informacin Social debe ser actualizada para incluir esa nueva informacin cuando los trabajadores sociales realicen la evaluacin in situ. Con base en estudios e informes previos que exploran el fenmeno de la pobreza en el pas (por ejemplo, [xref ref-type="bibr" rid="r11"]Trejos y Senz, 2007[/xref] o [xref ref-type="bibr" rid="r9"]Sauma y Trejos, 2014[/xref]) y tambin la experiencia internacional ([xref ref-type="bibr" rid="r7"]Ministerio de Desarrollo Social, 2010[/xref]), sera conveniente incluir variables como las siguientes:[/p]
* [list listtype="bullet"][li]Presencia de miembros con discapacidad en el hogar. Los datos sugieren que existen diferencias, en promedio, entre aquellos hogares en los que al menos uno de sus miembros tiene una discapacidad, tanto en zonas urbanas como rurales.[/li]
* [li]Mujeres jefas de hogar. La brecha de gnero en los ingresos es un problema social que se ha estudiado en gran medida y los datos tambin apoyan la idea de que las mujeres a cargo de sus familias tienen ms probabilidades de ser pobres.[/li]
* [li]Inestabilidad laboral. Hay varias condiciones que pueden explicar las constantes fluctuaciones en el ingreso per cpita de las familias, un fenmeno que tiene un impacto negativo en la satisfaccin de las necesidades bsicas. Por ejemplo, cuando existe incertidumbre sobre los ingresos futuros, las familias podran posponer la decisin de mejorar sus viviendas, asistir a la escuela o visitar a un mdico. Especialmente para los trabajadores no calificados o los del sector informal, la inestabilidad laboral, la estacionalidad y otros shocks econmicos son preocupaciones importantes y el mtodo de focalizacin debe tener en cuenta estas situaciones.[/li][/list]
[p]Asimismo, la definicin de las cuatro categoras (grupos SIPO) en el modelo economtrico actual resulta problemtico, sobre todo porque no permite diferenciar a familias con condiciones muy heterogneas: el Grupo 2 es el ms diverso y el que permite la inclusin de familias no pobres. Sera conveniente hacer agrupaciones ms pequeas.[/p]
[p]Por ltimo, la utilizacin de registros administrativos para verificar informacin autodeclarada puede ser una herramienta fundamental para reducir las filtraciones. En lnea con lo anterior, una nueva plataforma denominada Sistema Nacional de Informacin y Registro nico de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE) fue establecida recientemente por ley, para finalmente crear un registro unificado de beneficiarios de todos los programas sociales financiados por el Estado. Este sistema estar bajo la responsabilidad del IMAS, lo que agrega otra herramienta para promover la coordinacin entre otros entes pblicos. Mediante consultas a registros administrativos sobre ingresos y patrimonio de los hogares (como las cotizaciones a la seguridad social o las propiedades registradas), tambin ser posible realizar un control cruzado en la asignacin de los beneficios.[/p]


[/subsec][subsec][sectitle]Consideraciones finales[/sectitle]


[p]Los hallazgos ms sobresalientes de este anlisis se relacionan con la forma en que se mide la pobreza y los mecanismos mediante los cuales los programas alcanzan a la poblacin objetivo. Especficamente: (1) el modelo economtrico utilizado para clasificar a las familias presenta inconsistencias que sobreestiman la pobreza total y (2) una encuesta original revela que existe conocimiento acerca de los programas, pero los solicitantes potenciales carecen de informacin sobre los beneficios o las condiciones de elegibilidad.[/p]
[p]Datos de la Encuesta Nacional de Hogares de 2014 revela que alrededor del 25% de los estudiantes que recibieron becas Avancemos perteneca a hogares que no eran pobres ni vulnerables y alrededor del 60% de los estudiantes pobres y de bajos ingresos no recibi el beneficio. En el caso de Bienestar Familiar, el IMAS ha tenido dificultad para aumentar la cobertura ms all del 10% de la poblacin objetivo y casi el 40% de los beneficios se asignan a hogares no pobres.[/p]
[p]Con el fin de tener un efecto ms decisivo en la reduccin de la pobreza a travs de los programas selectivos existentes, este diagnstico sugiere que el IMAS debe seguir una estrategia que aborde varios frentes: (1) acercarse a la poblacin ms pobre para mejorar la focalizacin y difundir informacin sobre los programas a travs de redes informales y ampliar la cobertura de atencin de las personas cogestoras sociales, (2) hacer una actualizacin del modelo economtrico con el propsito de mejorar la focalizacin, y (3) hacer control cruzado de informacin con registros administrativos mediante el SINIRUBE para reducir las filtraciones.[/p]
[p][supplmat id="suppl1" href="a01v22n52-s1"]Anexo 1 disponible en pdf: [/supplmat][/p]
[p][supplmat id="suppl2" href="a01v22n52-s2"]Anexo 2 disponible en pdf: [/supplmat][/p] 
[/subsec] [/xmlbody]


[refs][sectitle]Referencias[/sectitle]

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[fngrp]
[fn id="fn2" fntype="other"]2 Este trabajo es una adaptacin del proyecto de graduacin para optar por el grado de Mster en Administracin Pblica en Desarrollo Internacional de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard, con datos actualizados para los aos 2015 y 2016.[/fn]
[fn id="fn3" fntype="other"]3 En promedio, el crecimiento real anual durante el perodo 1994-2016 fue de 4.5%. Las tasas de desempleo tuvieron un comportamiento estable durante ese perodo (controlando por cambios metodolgicos), aunque ha mostrado una tendencia creciente desde de la crisis de 2009.[/fn]
[fn id="fn4" fntype="other"]4 Actualmente, los programas gestionados por el IMAS se ejecutan en su mayora "por demanda", lo que significa que casi la totalidad de los beneficiarios se auto-identifican como posibles candidatos y aplican para esos programas. En el caso de la Estrategia Puente al Desarrollo, un nuevo modelo de atencin introducido en 2015, la figura de la persona cogestora social cambia ese paradigma, ya que constituye una forma en que la institucin hace una bsqueda activa de potenciales beneficiarios. [/fn]
[fn id="fn5" fntype="other"]5 Segn lo explicado por Coady, Grosh y Hoddinott ([xref ref-type="bibr" rid="r2"]2004[/xref]), xlos pases en desarrollo, la falta de informacin disponible sobre el ingreso y el patrimonio hace muy difcil evaluar si un solicitante es elegible para un programa o no. La segunda mejor opcin es un proxy means test, que es una aproximacin de las situaciones socioeconmicas, mediante verificacin parcial y entrevistas. Este mtodo consiste en un sistema que genera una puntuacin para los hogares candidatos; el verdadero reto es crear partituras que interpretan lo ms fielmente posible la realidad socioeconmica de cada hogar en relacin con la realidad de la poblacin media, con el fin de priorizar adecuadamente los hogares y para garantizar el acceso equitativo a los beneficios sociales.[/fn]
[fn id="fn6" fntype="other"]6 El mtodo de lnea de pobreza es la determinacin de la condicin de pobreza comparando el ingreso per cpita del hogar con el costo de una canasta de bienes y servicios bsicos.[/fn]
[fn id="fn7" fntype="other"]7 De acuerdo con el Manual para la Aplicacin de la Ficha de Informacin Social del IMAS ([xref ref-type="bibr" rid="r5"]Instituto Mixto de Ayuda Social, 2009[/xref]), la familia se define con base en lazos de consanguinidad, mientras que en el caso de la ENAHO, el hogar consiste en relaciones econmicas, donde se comparten alimentos y presupuesto entre personas que residen en una misma vivienda.[/fn]
[fn id="fn8" fntype="other"]8 La encuesta incluy 25 jefas y jefes de hogar en el Barrio Los ngeles, una comunidad urbana en San Jos que en la actualidad es atendida por la organizacin no gubernamental Fundacin Techo. La comunidad es un asentamiento en condiciones de pobreza extrema localizado en Patarr de Desamparados. Todos los participantes en la encuesta viven en situacin de pobreza o extrema pobreza, si esa condicin es aproximada por el mtodo de lnea de pobreza.[/fn]
[fn id="fn9" fntype="other"]9 Por ejemplo, considere el caso de la variable "Techo". Si una familia pobre (bajo percentil) es capaz de mejorar su casa, esto significa que la categora "sin techo" ahora contiene hogares mucho ms pobres (por tanto, un percentil promedio ms bajo), y la categora "con techo" ahora incluye aquellos hogares pobres que lograron mejorar su casa (generando un percentil promedio tambin menor).[/fn]
[fn id="fn10" fntype="other"]10 En el ejercicio de simulacin no fue posible estimar los percentiles promedio para estas variables. Con el fin de reproducir el modelo SIPO-2005, fue necesario calcular una puntuacin para cada familia dentro de un intervalo: SIPO_min. en caso de una familia no posea ninguno de esos aparatos y SIPO_max. si tenan todos los electrodomsticos de los que no existe informacin. Para simplificar el anlisis, se imput un promedio de ambos.[/fn]
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