[doc sps="1.7"
acron="eys" jtitle="Economía y Sociedad"
stitle="Economía y Sociedad" issn="2215-3403"
pissn="1409-1070" eissn="2215-3403"
pubname="Universidad Nacional, Costa Rica"
license="http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0"
volid="22" issueno="52" dateiso="20171200"
season="July/Dec" order="01" fpage="1"
lpage="24" pagcount="24" doctopic="oa"
language="es"]
[bold] [/bold]
[doi]10.15359/eys.22-52.1[/doi]
[toctitle][bold]Artículo[/bold][/toctitle][bold] [/bold]
[bold] [/bold]
[doctitle language="es"][bold]EFECTIVIDAD
EN LA SELECCIÓN DE BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS AVANCEMOS Y BIENESTAR
FAMILIAR[/bold][/doctitle][xref ref-type="fn" rid="fn2"][sup][bold][2][/bold][/sup][/xref][bold] [/bold]
[bold] [/bold]
[doctitle language="en"]EFFECTIVENESS IN THE SELECTION OF BENEFICIARIES OF THE
[italic]AVANCEMOS[/italic] AND [italic]BIENESTAR
FAMILIAR[/italic] PROGRAMS[/doctitle]
[author
role="nd" corresp="n" deceased="n"
eqcontr="nd"][fname][bold]Francisco [/bold][/fname][surname][bold]Delgado
Jiménez[/bold][/surname][xref ref-type="aff" rid="aff1"][sup][bold]1[/bold][/sup][/xref][/author][bold] [/bold]
[normaff id="aff1" ncountry="Costa Rica"
norgname="Universidad de Costa Rica" icountry="CR"][label][sup]1[/sup][/label] [role]Licenciado
en Economía y Máster en Desarrollo Internacional. Economista de Políticas
Sociales[/role], [orgdiv2]Instituto Mixto de Ayuda Social[/orgdiv2], [country]Costa
Rica[/country]. [role]Académico[/role], [orgdiv1]Escuela de Economía[/orgdiv1], [orgname]Universidad
de Costa Rica[/orgname], [country]Costa Rica[/country]. Correo electrónico: [email]francisco.delgado@ucr.ac.cr[/email][/normaff][bold] [/bold]
[xmlabstr language="es"][sectitle][bold]Resumen[/bold][/sectitle][bold] [/bold]
[p]Este
análisis se centra en dos programas sociales gestionados por el Instituto Mixto
de Ayuda Social (IMAS) para combatir la pobreza: Avancemos y Bienestar
Familiar. El objetivo principal de este estudio es identificar la efectividad
en la asignación de los beneficios de dichos programas, con el fin de corregir
los mecanismos que a) han permitido a los no pobres obtener beneficios y b) han
impedido que los hogares elegibles accedan a los beneficios. Datos de la
Encuesta Nacional de Hogares señalan importantes filtraciones y además una
cobertura limitada de la población objetivo, que ponen en evidencia la
necesidad de ajustar los mecanismos de focalización, de forma tal que la
inversión social pública destinada a programas selectivos tenga incidencia en
la reducción de la pobreza en Costa Rica. [/p][/xmlabstr][bold] [/bold]
[kwdgrp language="es"][sectitle][bold]Palabras
clave:[/bold][/sectitle] [kwd]protección
social[/kwd]; [kwd]programas sociales[/kwd]; [kwd]bienestar social[/kwd]; [kwd]pobreza[/kwd]; [kwd]focalización[/kwd][/kwdgrp].
[bold] [/bold]
[xmlabstr language="en"][sectitle][bold]Abstract[/bold][/sectitle][bold] [/bold]
[p]This
analysis focuses on two social programs managed by the Joint Institute for
Social Assistance (IMAS) in order to reduce poverty: [italic]Avancemos[/italic]
and [italic]Bienestar Familiar[/italic].
The main objective of this study is to identify the effectiveness in allocating
benefits of such programs, in order to correct the mechanisms that have a) allowed
non-poor individuals receive benefits and b) prevented eligible households to access
the benefits. Data from the National Household Survey points out important
leakages and a limited coverage of the target population, which highlights the
need to adjust targeting mechanisms, so that the public social investment
targeted to selected programs has an impact on reducing poverty in Costa Rica. [/p][/xmlabstr]
[kwdgrp language="en"][sectitle][bold]Keywords:[/bold][/sectitle] [kwd]social protection[/kwd]; [kwd]social programs[/kwd]; [kwd]social welfare[/kwd]; [kwd]poverty[/kwd]; [kwd]targeting[/kwd][/kwdgrp].
[hist]Fecha de
recepción: [received dateiso="20161212"]12-12-2016[/received].
Aceptado el [accepted
dateiso="20170906"]09-06-2017[/accepted] [/hist].
Publicado el
01-07-2017
Fechas de
reenvíos: 19-12-2016, 02-02-2017, 13-02-2017, 09-03-2017, 07-04-2017,
10-05-2017.
[xmlbody][subsec][sectitle][bold]Introducción[/bold][/sectitle][bold] [/bold]
[bold] [/bold]
[bold] [/bold]
[p]La
asistencia social juega un papel clave en un conjunto multidimensional de
políticas que los gobiernos pueden implementar para combatir la pobreza. Los servicios
universales y las políticas de mercado de trabajo son también parte de ese
conjunto de herramientas que coexisten con las transferencias monetarias y en
especie dirigidas a poblaciones específicas. Una característica central de
estas transferencias es su enfoque de corto plazo para la reducción de la
pobreza, ya que ayuda a resolver el problema de la pobreza en la medida en que
se otorguen los beneficios, por lo que los gobiernos deben poner especial
atención a la selección de los beneficiarios. Las restricciones fiscales exigen
eficiencia en la asignación de esas transferencias, pero esta distribución
eficiente es también una cuestión de justicia social, ya que genera
oportunidades para fomentar el desarrollo y la inclusión.[/p]
[p]De
acuerdo con Coady, Grosh and Hoddinott ([xref ref-type="bibr"
rid="r2"]2004[/xref]),[italic]
"[/italic]la focalización es un medio para aumentar la
eficiencia del programa, aumentando los beneficios que los pobres pueden
obtener dentro de un programa con presupuesto fijo" (p. 5). En este
sentido, un programa social focalizado, con grupos específicos que obtienen
ciertos beneficios difiere de un programa universal dirigido a toda la
población. En las sociedades donde la pobreza y la desigualdad de ingresos son
asuntos relevantes, la focalización se convierte en una herramienta importante
para dirigir la asistencia social a los que no tienen las capacidades y
oportunidades para mejorar su bienestar.[/p]
[p]Un
supuesto detrás de este enfoque consiste en que es posible distinguir quién es
pobre y quién no. En algunos casos, la información disponible de los hogares
permite una identificación más fácil de sus condiciones de vida; sin embargo,
en países en desarrollo podrían ni siquiera existir datos, teniendo que
depender de herramientas para aproximar los niveles de vida de los hogares.
Como se ha mencionado, este trabajo se centra en dos programas sociales
gestionados por el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS): Avancemos y
Bienestar Familiar.[/p]
[p]El
programa Avancemos ofrece un auxilio económico para sustituir las
remuneraciones que recibirían los jóvenes en el trabajo, buscando con ello
reducir la deserción escolar mediante el aumento del ingreso disponible de los
hogares. Se han observado resultados positivos a corto plazo y también se
espera un impacto positivo de este programa a largo plazo. Aunque Avancemos
tiene un impacto positivo en la asistencia escolar, 1 de cada 4 estudiantes que
se beneficiaron del programa de becas en 2014 pertenecía a un hogar que no era
ni pobre ni vulnerable a la pobreza, y alrededor del 60% de estudiantes de
hogares pobres y de ingresos bajos no estaban recibiendo el beneficio. Por otra
parte, la adecuada selección de beneficiarios es de especial interés dado que
la mayor parte del gasto social se dirige a los programas universales y menos
del 15% se dedica a programas selectivos.[/p]
[p]Por
otra parte, Bienestar Familiar ofrece una transferencia para las familias que
viven en condiciones de pobreza para cubrir diferentes necesidades o atender
ciertas situaciones coyunturales (por ejemplo, transferencias para cubrir
alimentación y servicios básicos, educación y formación, cuido de niños y
gastos en salud). Sin embargo, el IMAS ha tenido dificultades para aumentar la
cobertura de este programa más allá del 10% de toda la población objetivo, no
solo por falta de recursos sino también porque casi el 40% de los beneficios se
asignan a hogares que no son pobres.[/p]
[p]Los
principales objetivos de este estudio son examinar el proceso de selección de
los beneficiarios de los programas sociales y ofrecer recomendaciones para
corregir los canales y mecanismos que, intencionalmente o no, han permitido a
los no pobres beneficiarse de ellos y han excluido a los más necesitados.[/p]
[p]La primera sección resume la evolución
de la pobreza y la inversión social pública en Costa Rica, identificando el rol
central del IMAS en el combate a la pobreza. Esta sección también contiene una
descripción de los dos programas focalizados y el mecanismo de selección que
este trabajo indaga. Luego, se explican aspectos de orden metodológico,
específicamente lo relacionado con definiciones de pobreza y el uso de las
bases de datos de la Encuesta de Hogares. Seguidamente, se analiza el desempeño
de la focalización del sistema actual, tomando en cuenta diferentes enfoques de
medición de la pobreza. Se describen los principales inconvenientes de la
situación actual y se detallan algunas recomendaciones. Por último, se incluyen
algunas consideraciones finales.[/p]
[/subsec][subsec][sectitle][bold]1. Pobreza y programas sociales en Costa
Rica[/bold][/sectitle][bold] [/bold]
[bold] [/bold]
[bold] [/bold]
[subsec][sectitle][bold][italic]1.1. Pobreza en Costa Rica[/italic][/bold][/sectitle][bold][italic] [/italic][/bold]
[p]A partir de la crisis económica que
afectó Costa Rica en los años 80, la mayoría de los indicadores sociales y
económicos se deterioraron drásticamente. No fue sino hasta la siguiente década
que algunos de ellos comenzaron a recuperar su trayectoria anterior. La pobreza
mostró una importante disminución entre 1992 y 1994, pero desde entonces y a
pesar de un crecimiento económico estable[xref ref-type="fn" rid="fn3"][sup][3][/sup][/xref] y un aumento en los recursos asignados
a los programas sociales ([xref
ref-type="fig" rid="f2"]Figura 2[/xref]), la tasa de pobreza se ha mantenido en torno al
20% y la pobreza extrema ha afectado en promedio casi al 6% de los hogares del
país (ver [xref ref-type="fig"
rid="f1"]Figura
1[/xref]). [/p]
[figgrp id="f1"][graphic href="?a01v22n52"]
[label][bold]Figura
1[/bold][/label]. [caption]Incidencia de pobreza y pobreza extrema
en Costa Rica 1990-2014. Nota: Cambio metodológico en 2010. Fuente: elaboración
propia con datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC).[/caption][/figgrp]
[p]Investigaciones
e informes anteriores han tratado de explicar este fenómeno, destacando varias
causas. Por ejemplo, la Contraloría General de la República ([xref ref-type="bibr" rid="r3"]CGR, 2006[/xref]) sostiene que los programas sociales en Costa Rica
son de naturaleza diversa, repartidos entre un gran número de instituciones y
no constituyen una política integrada o cohesiva, lo que reduce la capacidad de
luchar contra la pobreza. Sauma y Trejos ([xref ref-type="bibr"
rid="r9"]2014[/xref]) muestran que algunos programas
sociales presentan filtraciones importantes, y Trejos y Sáenz ([xref ref-type="bibr" rid="r11"]2007[/xref]) destacan el hecho de que no se ha desarrollado completamente
un registro uniforme de los beneficiarios y de la población objetivo.[/p]
[figgrp id="f2"][graphic
href="?a01v22n52"]
[label][bold]Figura
2[/bold][/label][italic].[/italic] [caption]Evolución de la Inversión Pública Social en Costa Rica 1990-2013 1/.
Notas: 1/ En términos reales. Colones del año 2000, deflactado con el índice de
precios implícito del gasto de consumo del Gobierno Central. Fuente:
elaboración propia con base en datos de la Secretaría Técnica de la Autoridad
Presupuestaria (STAP).[/caption][/figgrp]
[p][bold][italic]1.2 El rol del Instituto Mixto de Ayuda
Social[/italic][/bold][/p][bold][italic] [/italic][/bold]
[p]La
creación del IMAS en 1971 cambió en gran medida la estructura de la asistencia
social y la prestación de servicios a las familias necesitadas. Esta mejora
institucional significó la consolidación de los programas sociales focalizados
que vino a complementar la larga trayectoria de prestación universal de
servicios públicos en Costa Rica. Es posible inferir esta visión a partir de la
exposición de motivos en el proyecto de ley que fue objeto de
debate en el Congreso en ese momento: [/p]
[quote]Es tarea del
Estado distribuir, de la manera más equitativa, la riqueza nacional. El ayudar
a quien hoy vive en miseria extrema no debe conceptuarse como una carga o un
impedimento al desarrollo integral de la nación. Todo lo contrario: la
inversión que el Estado realiza para ofrecerle un mínimo standard de vida a
este sector de la población es tan reproductiva como la inversión en salud o
educación. ([xref
ref-type="bibr" rid="r1"]Asamblea Legislativa, 1970, p. 2[/xref])[/quote]
[p]Solís ([xref ref-type="bibr"
rid="r10"]2012[/xref]) explica que durante las reformas
económicas de la década de 1990 y principios de 2000 el IMAS pasó por un
proceso de modernización a través de la introducción de Sistemas de Información
Social y una reorientación de los programas ofrecidos a los pobres para
incentivar el desarrollo de destrezas y talento humano. A partir de la década
de 1990, el IMAS creó un Sistema de Selección de Beneficiarios (SISBEN), una
adaptación del esquema chileno CAS, que fue el primer intento de utilizar
criterios técnicos para focalizar el gasto social. Más tarde, entre 2000 y
2002, el IMAS y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
actualizaron ese instrumento y crearon el Sistema de Información de Población
Objetivo (SIPO). El SIPO, con algunas mejoras en su metodología y alcance, es
actualmente el instrumento que establece los criterios para la selección de
beneficiarios.[/p]
[/subsec][subsec][sectitle][bold][italic]1.3 Principales programas focalizados:
Avancemos y Bienestar Familiar[/italic][/bold][/sectitle][bold][italic] [/italic][/bold]
[bold][italic] [/italic][/bold]
[bold][italic] [/italic][/bold]
[p][italic]• Población
objetivo y prioridades[/italic][/p]
[p]El
IMAS es una de las principales instituciones en términos de protección social y
es parte de la base del Estado de bienestar en Costa Rica. Para el combate a la
pobreza, está encargada de la administración de varios programas con diferentes
propósitos, entre ellos: Avancemos y Bienestar Familiar.[/p]
[p]Avancemos
se introdujo en el año 2006 y ofrece una transferencia monetaria condicionada a
las familias con jóvenes entre 12 y 25 años de edad, que viven en condiciones
de pobreza o vulnerabilidad social y requieren de un incentivo económico para
permanecer en el sistema educativo secundario en vez de ingresar al mercado
laboral. El objetivo principal de Avancemos es mantener a los estudiantes en el
sistema escolar compensando el ingreso potencial obtenido en el trabajo al
abandonar el colegio. Se inició en 2006 como un plan piloto, proporcionando
becas a 8.000 estudiantes y, desde entonces, ha aumentado su cobertura, como se
observa en la [xref
ref-type="table" rid="t1"]Tabla 1[/xref]. [/p]
[tabwrap id="t1"][label][bold]Tabla
1[/bold][/label][bold].[/bold]
[caption][italic]Evolución
de beneficiarios de Avancemos y Bienestar Familiar[/italic][/caption][italic] [/italic]
[italic]
[/italic]
[graphic href="?a01v22n52"][italic]
[fntable id="TFN1"]Fuente: elaboración propia con datos del Sistema de
Atención a Beneficiarios del IMAS.[/fntable][/tabwrap]
[p]El
otro programa en estudio, llamado Bienestar Familiar, responde al objetivo
central del IMAS de "luchar contra la pobreza extrema". Esta
transferencia de efectivo no condicionada está orientada a aumentar el ingreso
disponible de las familias y hacerlos capaces de cubrir ciertas necesidades.[/p]
[p][italic]• Selección
de beneficiarios[/italic][/p][italic] [/italic]
[p]Sistema
de Información de Población Objetivo (SIPO) es el mecanismo que se utiliza para
generar un puntaje para cada familia, y se utiliza en la actualidad como el
criterio técnico para seleccionar a los beneficiarios de Avancemos y Bienestar
Familiar.[/p]
[p]De
acuerdo con los manuales y procedimientos para la selección de los
beneficiarios del IMAS, después de que una familia o individuo aplica para un
programa social en cualquiera de las oficinas del IMAS[xref ref-type="fn" rid="fn4"][sup][4][/sup][/xref], un trabajador social visita el hogar y
completa la Ficha de Información Social (FIS). Esta herramienta proporciona
información útil sobre las condiciones de vida de las familias: las
instalaciones de la vivienda, los servicios básicos, la información de empleo,
fuentes de ingresos, el acceso a la seguridad social, el nivel educativo y la
propiedad de varios artefactos. La información se utiliza como insumo para
calcular el “puntaje SIPO”, que es básicamente un “[italic]proxy
means test[/italic]”[xref
ref-type="fn" rid="fn5"][sup][5][/sup][/xref]. Basado en un modelo econométrico con
16 variables, la información se transforma en un puntaje para cada familia que
determina si finalmente es elegible o no para recibir beneficios. [/p]
[quote]Dada la constitución
metodológica estadística del instrumento y su amplio rango de variación, el
SIPO establece un riguroso ordenamiento de los postulantes, donde el menor
puntaje se asocia a una pobreza mayor y más intensa. La idea del puntaje es
asegurar con objetividad y equidad que los postulantes tendrán igualdad de
oportunidades para acceder a un beneficio según su condición de carencia. ([xref
ref-type="bibr" rid="r12"]Víquez, 2005, p. 15[/xref])[/quote]
[p]El
IMAS desarrolló una clasificación de las familias con el fin de dar prioridad a
la asistencia social. De acuerdo con el puntaje SIPO, las familias se agrupan
en cuatro categorías. Aquellos en el grupo 1 son los más pobres y tienen mayor
prioridad; el grupo 2 representa la pobreza moderada y ocupa el segundo lugar
en prioridad. El grupo 3 corresponde a las familias en condiciones vulnerables,
bajo nivel de vida y propensos a la pobreza. Por último, el grupo 4 incluye las
familias que no son una prioridad para recibir atención social. En el [xref ref-type="supplementary-material"
rid="suppl1"]Anexo 1[/xref], se describe cómo funciona este modelo de puntaje.
En línea con su objetivo clave para combatir la pobreza extrema, el IMAS se
supone que debe proporcionar beneficios en ese orden, pero no siempre ha sido
el caso. [/p]
[p]Recientemente,
la Presidencia Ejecutiva emitió una nueva directriz para extender los
beneficios a las familias de los grupos 1 y 2 solamente. Excepcionalmente, y
solo mediante la evaluación de un trabajador social o en el caso de los hogares
encabezados por mujeres, invalidez o enfermedad terminal de un miembro del
hogar, el IMAS puede proporcionar beneficios a las personas o familias en el
grupo 3, siempre que no superen la línea de pobreza ([xref ref-type="bibr" rid="r6"]IMAS, 2014[/xref]). Este nuevo criterio se aplica tanto para
Avancemos como para Bienestar Familiar. Los resultados de esta medida se
comentan en el acápite 3.1.[/p]
[p]Cuando una familia es seleccionada para recibir los
beneficios, el período en que permanecen como beneficiarios varía entre
Avancemos y Bienestar Familiar. En el caso del programa de becas, hay una
evaluación cada un año y medio. Si las condiciones socioeconómicas de las familias
no han cambiado, siguen recibiendo los beneficios, siempre y cuando cumplan
también la condición de asistencia al colegio. Para Bienestar Familiar, la
duración del programa varía dependiendo de la razón que motivó la transferencia
originalmente.[/p]
[/subsec][/subsec][subsec][sectitle][bold]2. Aspectos
metodológicos[/bold][/sectitle][bold] [/bold]
[bold] [/bold]
[bold] [/bold]
[p]La
focalización de estos programas se realiza utilizando [italic]proxy
means tests[/italic], la segunda mejor opción, por lo que es
necesario considerar los errores de inclusión y exclusión. Un error de
inclusión o de filtración se produce cuando un hogar no pobre está
incorrectamente identificado como pobre y, por lo tanto, se inscriben en el programa,
aunque en realidad no deberían ser elegibles. Por otra parte, un error de
exclusión se produce cuando el sistema identifica a las personas pobres como no
pobres y les niega el acceso al programa (Coady, Grosh, Hoddinott, [xref ref-type="bibr" rid="r2"]2004[/xref]).[/p]
[p]Un enfoque común para evaluar el
desempeño de la focalización es comparar las tasas de subcobertura y de
filtración. La tasa de subcobertura es la proporción de hogares pobres que no
están incluidos en el programa (error de exclusión) y la tasa de filtración es
la proporción de los no pobres que son incluidos en el programa (error de
inclusión).[/p]
[p]Estos
indicadores se estiman para ambos programas tomando en cuenta el método de
Línea de Pobreza[xref ref-type="fn" rid="fn6"][sup][6][/sup][/xref],
con el fin de evidenciar la capacidad de los sistemas del IMAS de distinguir
entre hogares pobres y no pobres. Para este ejercicio, se utilizan los datos de
la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de 2014 ([xref
ref-type="bibr" rid="r4"]Instituto
Nacional de Estadística y Censos, 2014[/xref]). [/p]
[p]Estos mismos datos permiten realizar una
simulación del modelo econométrico que utiliza el IMAS para escoger a los
beneficiarios de los programas (SIPO). Se realizará un ejercicio donde a cada
uno de los hogares contenidos en la encuesta se les asigna un puntaje como si
estuvieran aplicando para un programa del IMAS. Esto posibilita identificar la
distribución que genera el modelo econométrico, así como la comparación del
puntaje con el método de línea de pobreza.[/p]
[/subsec][subsec][sectitle][bold]3. Estado
actual de la focalización de los programas[/bold][/sectitle][bold] [/bold]
[bold] [/bold]
[p]Como
primer paso, resulta útil analizar la distribución de los beneficiarios de los
programas por puntaje, como se observa en la [xref ref-type="fig" rid="f3"]Figura 3[/xref]. De acuerdo con los registros del IMAS, el 94,5% de
los beneficiarios de Bienestar Familiar en 2014 fueron clasificados en los
grupos 1 y 2 (sujeto de asistencia social), lo que significa que al parecer el
mecanismo de selección es tan eficiente que solo permitía un índice de
filtraciones de 5,5%. En el caso de Avancemos, la tasa de filtraciones
observada es del 24,8%, probablemente asociada al tratamiento de estas becas
como un programa masivo. En todo caso, las tasas de filtración observadas no
parecen altas, a primera vista. [/p]
[p]A
continuación, se realiza un ejercicio con mayor detalle, tomando como base la
información contenida en la ENAHO 2014, en lugar de los registros oficiales del
IMAS. Como se comenta más adelante, una de las inconsistencias entre el modelo
de atención del IMAS y las cifras oficiales de pobreza radica en que la
utilización de unidades de análisis distintas: el IMAS utiliza la familia como
criterio, mientras que INEC parte de una definición de hogar[xref ref-type="fn" rid="fn7"][sup][7][/sup][/xref].[/p]
[figgrp id="f3"][graphic
href="?a01v22n52"]
[label][bold]Figura 3[/bold][/label][bold].[/bold] [caption]Distribución de
beneficiarios por grupo de puntaje de acuerdo con registros del SIPO, 2014.
Fuente: elaboración propia con datos del Sistema de Información de Población
Objetivo del IMAS.[/caption][/figgrp]
[subsec][sectitle][bold][italic]3.1
Método de línea de pobreza[/italic][/bold][/sectitle][bold][italic] [/italic][/bold]
[bold][italic] [/italic][/bold]
[bold][italic] [/italic][/bold]
[p]Si
la pobreza se define con base en el ingreso de los hogares (método de la línea
de pobreza), la Encuesta Nacional de Hogares 2014 permite observar que el
sistema del IMAS muestra grandes filtraciones y de subcobertura, lo que reducen
la probabilidad de alcanzar los objetivos finales de los programas. La [xref ref-type="table" rid="t2"]Tabla 2[/xref] resume los principales indicadores de desempeño de
los programas de interés. El programa Avancemos cubre menos de la mitad de los
beneficiarios potenciales (estudiantes de secundaria entre las edades de 12 y
25 en situación de pobreza o condiciones de vulnerabilidad) y muestra
filtraciones relativamente altas. [/p]
[p]Avancemos
inició como un programa masivo con un objetivo secundario en mente: reducir la
deserción en la educación secundaria, lo que puede explicar la gran proporción
de beneficiarios por encima de la línea de pobreza. Si se consideran otros
hogares vulnerables (primeros cuatro deciles), la medida de filtraciones llega
al 33%. El caso de Bienestar Familiar es diferente: tiene una tasa de cobertura
aún más baja, pero está relativamente mejor focalizado si se incluye a la
población vulnerable. Sin embargo, en este caso, el programa fue pensado para
reducir la pobreza extrema y luego se expandió para todos los hogares pobres;
según el mismo criterio, la tasa de filtraciones representa el 36,7% de los
hogares.[/p]
[tabwrap
id="t2"][label][bold]Tabla 2[/bold][/label] [caption][italic]Desempeño de la focalización de
Avancemos y Bienestar Familiar[/italic][/caption][italic] [/italic]
[bold] [/bold]
[graphic
href="?a01v22n52"][bold]
[fntable
id="TFN2"]Fuente: elaboración propia con base en
datos de INEC (2014). [/fntable][/tabwrap]
[p]A finales de 2014, la Presidencia
Ejecutiva del IMAS emitió una Directriz de Priorización de Atención de la
Pobreza para limitar las ayudas del IMAS a los grupos de puntaje 1 y 2 ([xref
ref-type="bibr" rid="r6"]Instituto
Mixto de Ayuda Social, 2014[/xref]). Esta medida tuvo resultados
positivos: entre 2014 y 2015, en el programa Avancemos se observa una reducción
mínima en las filtraciones, pero en el programa Bienestar Familiar se evidencia
una reducción significativa de las filtraciones, con respecto al año anterior ([xref
ref-type="fig" rid="f4"]Figura
4[/xref]). Si se utiliza el método de línea de
pobreza, las filtraciones se redujeron en 5,1 puntos porcentuales. Entre 2015 y
2016, la proporción de subcobertura y filtraciones prácticamente no cambia para
ninguno de los dos programas.[/p]
[figgrp id="f4"][graphic
href="?a01v22n52"]
[label][bold]Figura 4[/bold][/label][bold].[/bold] [caption]Distribución
acumulada de los beneficios de Bienestar Familiar según decil de ingreso per
cápita antes de la transferencia para los años 2014 y 2015. Fuente: elaboración
propia con base en datos de INEC ([xref ref-type="bibr" rid="r4"]2014[/xref]).[/caption][/figgrp]
[bold][italic] [/italic][/bold]
[bold][italic] [/italic][/bold]
[/subsec][subsec][sectitle][bold][italic]3.2
Simulación del modelo econométrico[/italic][/bold][/sectitle][bold][italic] [/italic][/bold]
[p]Utilizando
los parámetros del modelo econométrico y los datos de la ENAHO 2014 en lugar de
los registros oficiales, es posible realizar una simulación del mecanismo de
focalización: utilizando los datos reportados por los beneficiarios de los
programas incluidos en la Encuesta Nacional, se puede simular cuál habría sido
el grupo en el que se asignarían dentro del SIPO. En este caso, se observa en
la [xref ref-type="table"
rid="t3"]Tabla
3[/xref] un patrón diferente: una tasa de filtración
(incluye los vulnerables y no prioritarios) de 28,8% para Avancemos y 20,9%
para Bienestar Familiar. [/p]
[p]Estos indicadores muestran niveles más bajos en
relación con la filtración que se observó utilizando el método de línea de
pobreza, pero difieren de la información reportada en las bases de datos del
IMAS. Existen consideraciones importantes que deben ser analizados en detalle
incluidas en la siguiente sección, las cuales sugieren que usar exclusivamente
el modelo econométrico actual (SIPO-2005) podría no ser el mejor camino para
focalizar los programas sociales.[/p]
[tabwrap
id="t3"][label][bold]Tabla 3[/bold][/label][bold].[/bold] [caption][italic]Distribución de los beneficiarios por
grupo SIPO con datos de la ENAHO 2014[/italic][/caption][italic] [/italic]
[bold] [/bold]
[graphic
href="?a01v22n52"][bold]
[fntable id="TFN3"]Fuente: elaboración propia con base en
datos de INEC (2014).[/fntable][/tabwrap]
[/subsec][/subsec][subsec][sectitle][bold]4. Mejoramiento
del mecanismo de focalización de los programas sociales[/bold][/sectitle][bold] [/bold]
[p]El objetivo final de los programas
sociales analizados en este trabajo es reducir la pobreza ofreciendo
transferencias de corto plazo, ya sea mediante un subsidio temporal para cubrir
necesidades básicas (Bienestar Familiar) o el desarrollo de competencias de las
personas por medio de la condicionalidad que introduce el programa Avancemos.
Para lograr este objetivo, la asignación de los beneficios debe ser lo más
eficiente posible: llegar a aquellos que realmente necesitan la protección del
Estado para utilizar los limitados recursos disponibles. Esta asignación
eficiente implica diferentes dimensiones: el diseño del proceso de solicitud,
el mecanismo para clasificar los hogares, las capacidades administrativas de
las instituciones y las decisiones políticas que dan forma a los programas
sociales. A pesar de que el análisis se centra en el mecanismo para clasificar
los hogares, también se consideran en el análisis las otras dimensiones.[/p]
[subsec][sectitle][bold][italic]4.1 Alcanzar a la población más pobre[/italic][/bold][/sectitle][bold][italic] [/italic][/bold]
[p]El
primer paso para incluir a las personas pobres en un programa social focalizado
es generalmente recoger cierta información acerca de sus niveles de vida e
ingresos. Sin embargo, los canales por los cuales los candidatos solicitan un
beneficio también pueden alterar el proceso de selección. Existen diferentes
mecanismos: las personas pueden visitar una oficina del gobierno para pedir
ayuda o los entes públicos pueden decidir cubrir un área geográfica en
particular o un grupo específico y llegar a ellos.[/p]
[p]Recientemente,
se han añadido instrumentos importantes, como los mapas sociales, al[italic]
stock[/italic] de herramientas que el Estado costarricense puede utilizar
para identificar a los hogares pobres, conocidos como de “barrido”. Sin
embargo, para aquellos programas gestionados por el IMAS, la auto-selección
sigue siendo la forma más común de entrar en estos, lo cual significa que todos
los interesados en un programa en particular deben mostrar su voluntad de
iniciar una evaluación formal [italic]in situ[/italic]
para estudiar su vivienda y las condiciones socioeconómicas.[/p]
[p]Entre
los hogares pobres, los bajos niveles de educación y el acceso restringido a
las instituciones formales son características comunes. En una situación en la
que las instituciones gubernamentales no tienen un papel proactivo en busca
aquellos hogares que necesitan protección social; el diseño del programa debe
tener en cuenta cuáles son los mejores mecanismos para proporcionar información
o para construir redes que permitan alcanzar y atraer a aquellos que realmente
necesitan asistencia. En enero de 2015, en el marco de este trabajo, se llevó a
cabo una pequeña encuesta[xref
ref-type="fn" rid="fn8"][sup][8][/sup][/xref] de hogares en condiciones de
vulnerabilidad para recopilar información valiosa sobre las oportunidades y
desafíos que tienen para acceder a los programas sociales que se ofrecen y de
pensar en los canales más adecuados para difundir información (medios de
comunicación, redes, etc.). Los principales resultados de esta encuesta se
describen en esta sección, y los datos se encuentran en los anexos [xref ref-type="supplementary-material"
rid="suppl1"]1[/xref] y [xref
ref-type="supplementary-material" rid="suppl2"]2[/xref].[/p]
[p]Los
resultados proporcionan pistas interesantes sobre la dinámica dentro de las
comunidades, en cuanto a redes informales de apoyo y comunicación y sobre la
tarea del gobierno para llegar a los hogares pobres. Actualmente, el gobierno
se basa en la auto-identificación de los hogares para inscribirlos en los
programas sociales, pero parece que muchos de ellos no tienen conocimiento de
los beneficios de estos programas o si son elegibles. Esto tiene también un
papel relevante para la determinación de quién es, al final, beneficiario de un
programa social. [/p]
[p]El
mecanismo de auto-selección que se encuentra actualmente vigente para solicitar
los beneficios de los programas sociales se explica por la limitada asignación
de recurso humano, creando un obstáculo para el establecimiento de procesos de
difusión a gran escala. Esta es una barrera clave especialmente para la
población más desfavorecida, que es también la que tiene menos acceso a la
información. La estrategia “Puente al Desarrollo” y la utilización de mapas
sociales reconocen, en parte, este problema y suponen un abordaje de la
atención social mucho más cercano a las familias en condición de pobreza.
También sería recomendable el trabajo conjunto con otras organizaciones no gubernamentales que ya están en el
campo, como un mecanismo informal para llegar a la población objetivo de los
programas.[/p]
[/subsec][subsec][sectitle][bold][italic]4.2 Clasificación de los hogares
solicitantes[/italic][/bold][/sectitle][bold][italic] [/italic][/bold]
[p]El
modelo econométrico utilizado en el sistema de puntaje se basa en la Encuesta
de Hogares de Propósitos Múltiples 2004 ([xref ref-type="bibr" rid="r8"]Pacheco, Ramírez y Villegas, 2006[/xref]).
En 2010, el IMAS contrató a un equipo de consultores para revisar el modelo
econométrico usando la Encuesta de Hogares de 2009, pero el algoritmo no fue
implementado. Por otra parte, hubo cambios metodológicos para medir la pobreza
que se introdujeron en la Encuesta a partir del año 2010. Esto explica por qué
es necesaria una actualización para focalizar mejor a los pobres: algunas de
las variables que se utilizan para evaluar sus condiciones de vida ya no son
relevantes y sería recomendable la inclusión de algunas otras variables.[/p]
[p]Una
de las principales limitaciones y errores conceptuales que tiene el SIPO es que
utiliza un modelo econométrico con parámetros estimados para los hogares de la
Encuesta Nacional, pero los aplica a una agrupación distinta: las familias. Es
decir, la unidad de análisis entre la encuesta y el modelo de atención actual
del IMAS es distinta, lo que genera incentivos y sesgos importantes, como lo
señalan Trejos y Sáenz ([xref ref-type="bibr"
rid="r11"]2007[/xref]).[/p]
[p]Uno
de los parámetros clave del modelo es el llamado "percentil
promedio". Esto representa un promedio simple del percentil de ingreso per
cápita de las familias que comparten una característica común. Por ejemplo, es
posible estimar el percentil promedio de las familias que tienen electricidad
en la vivienda y un promedio para aquellos que no tienen. Esos parámetros
fueron fijados con base en los datos de la EHPM 2004; por lo tanto, si una
familia muestra cierta característica se le asigna dicho parámetro. Esta
primera simulación permite afirmar lo siguiente:[/p]
·
[list
listtype="bullet"][li]La
mayoría de los percentiles promedio muestran niveles más bajos en 2014, lo que
significa que durante los últimos 10 años ha habido una mejora en las condiciones
de vida de los hogares[xref
ref-type="fn" rid="fn9"][sup][9][/sup][/xref], a pesar de la mayor desigualdad en el
ingreso observada en una mayor dispersión de los puntajes que obtienen las
familias.[/li]
·
[li]Ha habido pocas mejoras en la reducción
de las disparidades entre las distintas zonas. Para casi todas las variables y
sus categorías, la zona rural muestra percentiles promedio más bajos en
comparación con el área urbana.[/li]
·
[li]Para algunas variables, la brecha en el
percentil promedio entre las familias que muestran y no muestran algunas
características no es tan amplia como en 2004. El caso más evidente es la
variable "Teléfono celular", donde la diferencia entre categorías es
menor tanto en zonas urbanas como rurales. Este resultado lleva a considerar si
las variables con este comportamiento son relevantes o no en el escenario
actual, especialmente para diferenciar a los hogares con menores ingresos.[/li]
·
[li]El factor llamado "Patrimonio"
incluye una lista de diferentes aparatos electrónicos. Sin embargo, la nueva
Encuesta Nacional de Hogares no indaga si un hogar posee lavadora, horno
microondas, ducha de agua caliente o VHS; por lo tanto, en una nueva definición
del modelo, estas variables deben ser excluidas debido a que la encuesta no
permite estimar los percentiles promedio de estas características[xref ref-type="fn" rid="fn10"][sup][10][/sup][/xref].[/li][/list]
[p]Como
se explicó antes, fue posible simular lo que hubiera sido el puntaje de todas
las familias en la ENAHO 2014, con especial énfasis en los beneficiarios de los
programas y en obtener medidas más robustas de filtraciones y subcobertura.
Siguiendo con la simulación del modelo econométrico, en esta sección se analiza
el desempeño del mecanismo de selección utilizando la muestra completa y no
solo los beneficiarios.[/p]
[figgrp id="f5"][graphic
href="?a01v22n52"]
[label][bold]Figura 5[/bold][/label][bold].[/bold] [caption]Simulación del puntaje (ENAHO 2014),
distribución observada. Área urbana (izquierda) y rural (derecha). Fuente:
estimación propia con base en INEC ([xref
ref-type="bibr" rid="r4"]2014[/xref]).[/caption][/figgrp]
[p]Recordemos
que las familias se dividen en cuatro grupos de acuerdo con su "puntaje
SIPO”. Los valores de corte entre los grupos (líneas verticales más sólidas en
la [xref ref-type="fig"
rid="f5"]Figura
5[/xref]) también son parámetros del modelo. Los gráficos de
la [xref ref-type="fig"
rid="f5"]Figura
5[/xref] muestran información interesante y resume un hecho
acerca de la pobreza en el país: la concentración y la gravedad de la pobreza
en el área rural. La distribución de las puntuaciones SIPO es ahora más
dispersa en las zonas urbanas y rurales, en comparación con el análisis de
2004. Pero más importante, se puede observar que casi a la mitad de la
población se le daría un rango de prioridad cuando se trata de asistencia
social; un resultado que es evidentemente inconsistente con todas las
mediciones de pobreza y las descripciones de la realidad socioeconómica del
país. Esta contradicción es también una sugerencia para una actualización del
modelo en términos de a) los valores de corte utilizados para determinar la
composición de los diferentes grupos, o b) el número de grupos utilizados para
caracterizar los hogares.[/p]
[p]También
es interesante conocer la composición de los diferentes grupos, no solo sus
frecuencias. El siguiente paso es analizar las condiciones socioeconómicas de
los hogares de cada grupo, dando énfasis a la situación de pobreza.[/p]
[p]Es posible observar que el mecanismo de
selección es efectivo para reducir el error de exclusión, en tanto los hogares
en pobreza y pobreza extrema son ubicados en los grupos 1 y 2 casi totalmente.
Sin embargo, el modelo econométrico no consigue reducir el error de inclusión.
En particular, se observa en la [xref
ref-type="fig" rid="f6"]Figura 6[/xref] una importante proporción de hogares no pobres en
el segundo grupo de prioridad.[/p]
[figgrp id="f6"][graphic
href="?a01v22n52"]
[/graphic]
[label][bold]Figura 6[/bold][/label][bold].[/bold] [caption]Distribución de la población del país
por grupo SIPO y nivel de pobreza. Fuente: elaboración propia con datos de INEC
(2014). [/caption][/figgrp]
[/subsec][/subsec][subsec][sectitle][bold]5. Actualización del mecanismo de puntaje[/bold][/sectitle][bold] [/bold]
[p]La
estructura y el diseño de puntaje actual hacen que ese mecanismo constituya un
buen método para identificar un problema tan complejo como el de la pobreza,
pero requiere de ajustes. El proceso de actualización que se sugiere aquí está
dirigido a mejorar el desempeño de la focalización de ese instrumento, con el
fin de reducir tanto los errores de exclusión como de inclusión.[/p]
[p]En
primer lugar, debido a las inconsistencias que genera tener un modelo
econométrico basado en hogares aplicado a una población agrupada en familias,
resulta conveniente que el IMAS migre hacia el hogar como unidad de análisis.
Con eso se daría fin a una sobreestimación de la población objetivo, y se daría
un abordaje de la pobreza tomando en consideración redes de apoyo que van más
allá de los vínculos de consanguinidad.[/p]
[p]La revisión del mecanismo de puntaje también puede
dar lugar a un nuevo modelo con variables adicionales que proporcionen más
información para determinar mejor la elegibilidad para un programa social. Si
ese es el caso, es relevante tener en cuenta que la Ficha de Información Social
debe ser actualizada para incluir esa nueva información cuando los trabajadores
sociales realicen la evaluación [italic]in situ[/italic].
Con base en estudios e informes previos que exploran el fenómeno de la pobreza
en el país (por ejemplo, [xref
ref-type="bibr" rid="r11"]Trejos y Sáenz, 2007[/xref] o [xref ref-type="bibr" rid="r9"]Sauma y Trejos, 2014[/xref])
y también la experiencia internacional ([xref ref-type="bibr" rid="r7"]Ministerio de Desarrollo Social, 2010[/xref]), sería conveniente incluir variables como las
siguientes:[/p]
§ [list listtype="bullet"][li][bold]Presencia
de miembros con discapacidad en el hogar.[/bold]
Los datos sugieren que existen diferencias, en promedio, entre aquellos hogares
en los que al menos uno de sus miembros tiene una discapacidad, tanto en zonas
urbanas como rurales.[/li]
§ [li][bold]Mujeres jefas de hogar.[/bold]
La brecha de género en los ingresos es un problema social que se ha estudiado
en gran medida y los datos también apoyan la idea de que las mujeres a cargo de
sus familias tienen más probabilidades de ser pobres.[/li]
§ [li][bold]Inestabilidad laboral.[/bold]
Hay varias condiciones que pueden explicar las constantes fluctuaciones en el
ingreso per cápita de las familias, un fenómeno que tiene un impacto negativo
en la satisfacción de las necesidades básicas. Por ejemplo, cuando existe
incertidumbre sobre los ingresos futuros, las familias podrían posponer la
decisión de mejorar sus viviendas, asistir a la escuela o visitar a un médico.
Especialmente para los trabajadores no calificados o los del sector informal, la
inestabilidad laboral, la estacionalidad y otros[italic]
shocks[/italic] económicos son preocupaciones importantes y el
método de focalización debe tener en cuenta estas situaciones.[/li][/list]
[p]Asimismo, la definición de las
cuatro categorías (grupos SIPO) en el modelo econométrico actual resulta
problemático, sobre todo porque no permite diferenciar a familias con
condiciones muy heterogéneas: el Grupo 2 es el más diverso y el que permite la
inclusión de familias no pobres. Sería conveniente hacer agrupaciones más pequeñas.[/p]
[p]Por último, la utilización de registros
administrativos para verificar información autodeclarada puede ser una
herramienta fundamental para reducir las filtraciones. En línea con lo
anterior, una nueva plataforma denominada Sistema Nacional de Información y
Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE) fue establecida
recientemente por ley, para finalmente crear un registro unificado de
beneficiarios de todos los programas sociales financiados por el Estado. Este
sistema estará bajo la responsabilidad del IMAS, lo que agrega otra herramienta
para promover la coordinación entre otros entes públicos. Mediante consultas a
registros administrativos sobre ingresos y patrimonio de los hogares (como las
cotizaciones a la seguridad social o las propiedades registradas), también será
posible realizar un control cruzado en la asignación de los beneficios.[/p]
[/subsec][subsec][sectitle][bold]Consideraciones
finales[/bold][/sectitle][bold] [/bold]
[bold] [/bold]
[bold] [/bold]
[p]Los
hallazgos más sobresalientes de este análisis se relacionan con la forma en que
se mide la pobreza y los mecanismos mediante los cuales los programas alcanzan
a la población objetivo. Específicamente: (1) el modelo econométrico utilizado
para clasificar a las familias presenta inconsistencias que sobreestiman la
pobreza total y (2) una encuesta original revela que existe conocimiento acerca
de los programas, pero los solicitantes potenciales carecen de información
sobre los beneficios o las condiciones de elegibilidad.[/p]
[p]Datos
de la Encuesta Nacional de Hogares de 2014 revela que alrededor del 25% de los
estudiantes que recibieron becas Avancemos pertenecía a hogares que no eran
pobres ni vulnerables y alrededor del 60% de los estudiantes pobres y de bajos
ingresos no recibió el beneficio. En el caso de Bienestar Familiar, el IMAS ha
tenido dificultad para aumentar la cobertura más allá del 10% de la población
objetivo y casi el 40% de los beneficios se asignan a hogares no pobres.[/p]
[p]Con el fin de
tener un efecto más decisivo en la reducción de la pobreza a través de los
programas selectivos existentes, este diagnóstico sugiere que el IMAS debe
seguir una estrategia que aborde varios frentes: (1) acercarse a la población
más pobre para mejorar la focalización y difundir información sobre los
programas a través de redes informales y ampliar la cobertura de atención de
las personas cogestoras sociales, (2) hacer una actualización del modelo
econométrico con el propósito de mejorar la focalización, y (3) hacer control
cruzado de información con registros administrativos mediante el SINIRUBE para
reducir las filtraciones.[/p]
[p][supplmat
id="suppl1" href="a01v22n52-s1"]Anexo 1 disponible en pdf: [/supplmat][/p]
[p][supplmat
id="suppl2" href="a01v22n52-s2"]Anexo 2 disponible en pdf: [/supplmat][/p]
[/subsec] [/xmlbody]
[refs][sectitle][bold]Referencias[/bold][/sectitle][bold] [/bold]
[bold] [/bold]
[ref id="r1"
reftype="legal-doc"][authors role="nd"][cauthor]Asamblea Legislativa [/cauthor][/authors]([date
dateiso="19700000" specyear="1970"]1970[/date]). [source][italic]Expediente
No. 4334. Proyecto de ley de creación del Instituto Mixto de Ayuda Social[/italic].
[/source][publoc]San José, Costa Rica[/publoc].
Recuperado de: [url]http://expedientes.asamblea.go.cr/eIntegrator31/document.aspx?doc=5793[/url] [/ref]
[ref id="r2"
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dateiso="20040000" specyear="2004"]2004[/date]). [source][italic]Targeting of
Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience[/italic]. [/source]doi: [url]https://doi.org/10.1596/0-8213-5769-7[/url][/ref]
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dateiso="20060000" specyear="2006"]2006[/date]). [source][italic]Identificación y caracterización de los programas
de asistencia y promoción social y algunas posibilidades de mejorar su
integración[/italic] (Informe DFOE-SO-30-2006.) [/source]Recuperado de: [url]http://cgrfiles.cgr.go.cr/publico/docs_cgr/2006/SIGYD_D_2006018313.doc[/url][/ref]
[ref id="r4"
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[ref
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[ref id="r7" reftype=“journal"][authors
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de Desarrollo Social [/cauthor][/authors]([date
dateiso="20100000" specyear="2010"]2010[/date]). [arttitle][italic]Comité de Expertos Ficha de protección social [/italic](Informe
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[ref id="r8" reftype="book"][authors
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[fname]F.[/fname][/pauthor], & [pauthor][surname]Villegas[/surname],
[fname]G.[/fname][/pauthor] [/authors]([date
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estadístico para el cálculo del puntaje. Construcción del modelo SIPO-2005[/italic][/source]. [publoc]San José[/publoc]: [pubname]Instituto Mixto de Ayuda Social.[/pubname][/ref]
[ref id="r9" reftype=“journal"][authors
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[fname]J. D.[/fname][/pauthor][/authors] ([date dateiso="20140000" specyear="2014"]2014[/date]). [arttitle]Reducir la
pobreza en Costa Rica es posible: Propuestas para la acción.[/arttitle] [source][italic]Serie de
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[ref id="r11" reftype=“journal"][authors
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[fname]M. I.[/fname][/pauthor] [/authors]([date
dateiso="20070000" specyear="2007"]2007[/date]). [arttitle]La selección de los beneficiarios para
los programas contra la pobreza: La experiencia del IMAS[/arttitle]. [source][italic]Revista Economía y Sociedad[/italic][/source],
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[ref id="r12" reftype=“journal"][authors
role="nd"][pauthor][surname]Víquez[/surname],
[fname]R.[/fname][/pauthor] [/authors]([date
dateiso="20050000" specyear="2005"]2005[/date]). [arttitle]Sistema de
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[/source]No. [issueno]530[/issueno]).
Recuperado de: [url]http://documentos.bancomundial.org/curated/es/694471468027536311/pdf/327600rev.pdf[/url][/ref] [/refs] [fn id="fn2"
fntype="other"][sup][1][/sup] Este trabajo es
una adaptación del proyecto de graduación para optar por el grado de Máster en
Administración Pública en Desarrollo Internacional de la Escuela de Gobierno
John F. Kennedy de la Universidad de Harvard, con datos actualizados para los
años 2015 y 2016.[/fn]
[fn
id="fn2" fntype="other"][sup][1][/sup] Este trabajo es
una adaptación del proyecto de graduación para optar por el grado de Máster en
Administración Pública en Desarrollo Internacional de la Escuela de Gobierno
John F. Kennedy de la Universidad de Harvard, con datos actualizados para los
años 2015 y 2016.[/fn]
[fn
id="fn3" fntype="other"][sup][1][/sup] En promedio, el
crecimiento real anual durante el período 1994-2016 fue de 4.5%. Las tasas de
desempleo tuvieron un comportamiento estable durante ese período (controlando
por cambios metodológicos), aunque ha mostrado una tendencia creciente desde de
la crisis de 2009.[/fn]
[fn
id="fn4" fntype="other"][sup][1][/sup] Actualmente, los
programas gestionados por el IMAS se ejecutan en su mayoría "por
demanda", lo que significa que casi la totalidad de los beneficiarios se
auto-identifican como posibles candidatos y aplican para esos programas. En el
caso de la Estrategia Puente al Desarrollo, un nuevo modelo de atención
introducido en 2015, la figura de la persona cogestora social cambia ese
paradigma, ya que constituye una forma en que la institución hace una búsqueda
activa de potenciales beneficiarios. [/fn]
[fn
id="fn5" fntype="other"][sup][1][/sup] Según lo
explicado por Coady, Grosh y Hoddinott ([xref ref-type="bibr"
rid="r2"]2004[/xref]), xlos países en
desarrollo, la falta de información disponible sobre el ingreso y el patrimonio
hace muy difícil evaluar si un solicitante es elegible para un programa o no.
La segunda mejor opción es un [italic]proxy means test[/italic], que es una
aproximación de las situaciones socioeconómicas, mediante verificación parcial
y entrevistas. Este método consiste en un sistema que genera una puntuación
para los hogares candidatos; el verdadero reto es crear partituras que
interpretan lo más fielmente posible la realidad socioeconómica de cada hogar
en relación con la realidad de la población media, con el fin de priorizar
adecuadamente los hogares y para garantizar el acceso equitativo a los
beneficios sociales.[/fn]
[fn
id="fn6" fntype="other"][sup][1][/sup] El método de
línea de pobreza es la determinación de la condición de pobreza comparando el
ingreso per cápita del hogar con el costo de una canasta de bienes y servicios
básicos.[/fn]
[fn
id="fn7" fntype="other"][sup][1][/sup] De acuerdo con el
Manual para la Aplicación de la Ficha de Información Social del IMAS ([xref
ref-type="bibr" rid="r5"]Instituto Mixto de Ayuda Social, 2009[/xref]), la familia se define con base en lazos de
consanguinidad, mientras que en el caso de la ENAHO, el hogar consiste en
relaciones económicas, donde se comparten alimentos y presupuesto entre
personas que residen en una misma vivienda.[/fn]
[fn
id="fn8" fntype="other"][sup][1][/sup] La encuesta
incluyó 25 jefas y jefes de hogar en el Barrio Los Ángeles, una comunidad urbana
en San José que en la actualidad es atendida por la organización no
gubernamental Fundación Techo. La comunidad es un asentamiento en condiciones
de pobreza extrema localizado en Patarrá de Desamparados. Todos los
participantes en la encuesta viven en situación de pobreza o extrema pobreza,
si esa condición es aproximada por el método de línea de pobreza.[/fn]
[fn
id="fn9" fntype="other"][sup][1][/sup] Por ejemplo,
considere el caso de la variable "Techo". Si una familia pobre (bajo
percentil) es capaz de mejorar su casa, esto significa que la categoría «sin
techo» ahora contiene
hogares mucho más pobres (por tanto, un percentil promedio más bajo), y la
categoría «con techo» ahora
incluye aquellos hogares pobres que lograron mejorar su casa (generando un
percentil promedio también menor).[/fn]
[/doc]
[fn id="fn2"
fntype="other"][2] Este trabajo es
una adaptación del proyecto de graduación para optar por el grado de Máster en
Administración Pública en Desarrollo Internacional de la Escuela de Gobierno
John F. Kennedy de la Universidad de Harvard, con datos actualizados para los
años 2015 y 2016.[/fn]
[fn id="fn3"
fntype="other"][3] En promedio, el
crecimiento real anual durante el período 1994-2016 fue de 4.5%. Las tasas de
desempleo tuvieron un comportamiento estable durante ese período (controlando
por cambios metodológicos), aunque ha mostrado una tendencia creciente desde de
la crisis de 2009.[/fn]
[fn id="fn4"
fntype="other"][4] Actualmente, los
programas gestionados por el IMAS se ejecutan en su mayoría "por
demanda", lo que significa que casi la totalidad de los beneficiarios se
auto-identifican como posibles candidatos y aplican para esos programas. En el
caso de la Estrategia Puente al Desarrollo, un nuevo modelo de atención
introducido en 2015, la figura de la persona cogestora social cambia ese
paradigma, ya que constituye una forma en que la institución hace una búsqueda
activa de potenciales beneficiarios. [/fn]
[fn id="fn5" fntype="other"][5] Según lo explicado por Coady, Grosh y Hoddinott ([xref ref-type="bibr" rid="r2"]2004[/xref]), xlos países en desarrollo, la falta de información disponible sobre el ingreso y el patrimonio hace muy difícil evaluar si un solicitante es elegible para un programa o no. La segunda mejor opción es un proxy means test, que es una aproximación de las situaciones socioeconómicas, mediante verificación parcial y entrevistas. Este método consiste en un sistema que genera una puntuación para los hogares candidatos; el verdadero reto es crear partituras que interpretan lo más fielmente posible la realidad socioeconómica de cada hogar en relación con la realidad de la población media, con el fin de priorizar adecuadamente los hogares y para garantizar el acceso equitativo a los beneficios sociales.[/fn]
[fn id="fn6"
fntype="other"][6] El método de
línea de pobreza es la determinación de la condición de pobreza comparando el
ingreso per cápita del hogar con el costo de una canasta de bienes y servicios
básicos.[/fn]
[fn id="fn7"
fntype="other"][7] De acuerdo con el
Manual para la Aplicación de la Ficha de Información Social del IMAS ([xref
ref-type="bibr" rid="r5"]Instituto Mixto de Ayuda Social, 2009[/xref]), la familia se
define con base en lazos de consanguinidad, mientras que en el caso de la
ENAHO, el hogar consiste en relaciones económicas, donde se comparten alimentos
y presupuesto entre personas que residen en una misma vivienda.[/fn]
[fn id="fn8"
fntype="other"][8] La encuesta
incluyó 25 jefas y jefes de hogar en el Barrio Los Ángeles, una comunidad urbana
en San José que en la actualidad es atendida por la organización no
gubernamental Fundación Techo. La comunidad es un asentamiento en condiciones
de pobreza extrema localizado en Patarrá de Desamparados. Todos los
participantes en la encuesta viven en situación de pobreza o extrema pobreza,
si esa condición es aproximada por el método de línea de pobreza.[/fn]
[fn id="fn9"
fntype="other"][9] Por ejemplo,
considere el caso de la variable "Techo". Si una familia pobre (bajo
percentil) es capaz de mejorar su casa, esto significa que la categoría «sin
techo» ahora contiene
hogares mucho más pobres (por tanto, un percentil promedio más bajo), y la
categoría «con techo» ahora
incluye aquellos hogares pobres que lograron mejorar su casa (generando un
percentil promedio también menor).[/fn]
[fn id="fn10"
fntype="other"][10] En el ejercicio
de simulación no fue posible estimar los percentiles promedio para estas
variables. Con el fin de reproducir el modelo SIPO-2005, fue necesario calcular
una puntuación para cada familia dentro de un intervalo: SIPO_min. en caso de
una familia no posea ninguno de esos aparatos y SIPO_max. si tenían todos los
electrodomésticos de los que no existe información. Para simplificar el
análisis, se imputó un promedio de ambos.[/fn]