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Revista 92.2 Julio-Diciembre de 2019 Revista Relaciones Internacionales Escuela de Relaciones Internacionales. UNA ISSN: 1018-0583 / e-ISSN: 2215-4582 doi: http://dx.doi.org/10.15359/ri.92-2.5 |
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Difusión del enfoque de seguridad humana Diffusion of the human security approach Alexis Colmenares Zapata2 ORCID: 0000-0001-8857-9923 |
Introducción
Diversos estudios sobre difusión subrayan que las comunidades epistémicas, como grupo de profesionales y expertos que comparten conocimientos especializados y creencias de causa-efecto sobre un campo en particular, pueden estimular la propagación de ideas o políticas (Dobbin, Simmons y Garrett, 2007; Haas, 2015). Sin embargo, las explicaciones que consideran a estas agrupaciones como vehículos de trasmisión de ciertas ideas y políticas fallan al no analizar el rol que desempeñan estos actores como promotores o bloqueadores de la difusión. El argumento central de este artículo es que las comunidades epistémicas pueden aceptar o resistir las transferencias internacionales. Este doble papel de las comunidades epistémicas es ilustrado en la difusión del enfoque de seguridad humana por el grupo de expertos y profesionales vinculados a los derechos humanos en Costa Rica.
Las comunidades epistémicas han desempeñado un rol fundamental en la difusión de marcos ideacionales y políticos sobre seguridad humana (Orozco, 2016). La seguridad humana surgió en el nivel internacional de una propuesta del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en 1994. La versión conceptual inicial tenía dos dimensiones. Por un lado, la seguridad humana expresaba la “seguridad contra amenazas crónicas como el hambre, la enfermedad y la represión” (PNUD, 1994, p. 26); por el otro, significaba “protección contra alteraciones súbitas y dolorosas de la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en el empleo o en la comunidad” (PNUD, 1994, p. 26). Posteriormente, el término fue evolucionando hasta adquirir su noción más difundida, que consiste en proteger la vida de las personas, garantizando, además, sus libertades y dignidad, bajo un paradigma holístico y multidimensional (Pérez, 2006).
En el país centroamericano, el enfoque de seguridad humana es apreciado y empleado por diversos actores nacionales e internacionales. De esta manera, es adoptado tanto en discursos como en políticas públicas del Estado y de los gobiernos locales; planes y proyectos de organismos regionales e internacionales; el debate o programa académico de algunas universidades y centros de investigación, entre otros. Este uso discursivo y en la praxis de las ideas y nociones de la seguridad humana se da en un ambiente de país, caracterizado por una historia que lo diferencia del resto de las naciones de la subregión. Costa Rica abolió sus fuerzas militares en 1948 y, desde entonces, tiene una tradición importante en la promoción de derechos sociales (Alpízar, 2011; Cascante et al., 2016). Esta identidad nacional marcada por la preocupación de los derechos civiles y políticos ha ayudado para que, en este Estado, con el transcurso del tiempo se haya fortalecido una red de expertos, profesionales y académicos, quienes comparten una visión común a favor de la protección y las garantías de los derechos humanos. Al ser cónsono con la tradición de paz y promoción de valores de justicia y derechos humanos del país, Costa Rica ha sido un terreno fértil para que se desarrollen las ideas relacionadas con el enfoque de seguridad humana.
El objetivo del artículo es analizar la influencia de la comunidad epistémica de derechos humanos en Costa Rica, para aceptar o rechazar la difusión del enfoque de seguridad humana. Con este fin, se realizó un estudio cualitativo, recopilando evidencia a través de trabajo de campo, para acceder a información relevante por medio de entrevistas y documentos. Costa Rica fue seleccionado por ser un país de la región activista de este enfoque, en el nivel doméstico e internacional.
El investigador efectuó veintiuna entrevistas a expertos e informantes clave vinculados a los derechos y la seguridad humanos (fuentes primarias), pertenecientes a los sectores de gobierno, organizaciones regionales e internacionales, ONG, academia y sector privado. En el estudio, el manejo de los entrevistados se hizo de manera confidencial, a menos que estos autorizaran indicar su nombre.3
Las áreas temáticas que se incluyeron, principalmente, en las entrevistas realizadas fueron las siguientes:
i.Motivos para adoptar ideas o nociones relacionadas con la seguridad humana
ii.Incentivos positivos o negativos impulsados por terceros actores
iii.Influencia de los organismos internacionales
iv.Autoridad de los especialistas
v.Cambio de actitud de los responsables políticos
vi.Experiencias regionales
vii.Competencia en el acceso a recursos financieros
viii.Conocimiento amplio de las propuestas de seguridad humana por parte de los decisores
ix.Valor otorgado a la visión del paradigma de seguridad humana
x.La información obtenida se complementó con dos tipos de fuentes documentales (fuentes secundarias): archivos oficiales e instrumentos de política sobre seguridad humana.
Para analizar los datos, las transcripciones y textos fueron codificados en función de los conceptos establecidos en el marco teórico que se explicará en la sección dos. El siguiente paso fue realizar un análisis temático. La investigación buscó identificar a los actores relevantes, la presencia o no de mecanismos de difusión y los eventos que llevaron a la aceptación o el rechazo de la propagación del enfoque de seguridad humana en Costa Rica.
De esta manera, este artículo ofrece un aporte a los debates sobre difusión de políticas, al reconocer el papel más amplio que pueden jugar las comunidades epistémicas en el proceso de difusión de una idea, política o norma, así como el rol que juegan las organizaciones internacionales en los mecanismos de competición y socialización, mecanismos que, por lo general, prestan atención a la intervención de Estados o gobiernos como actores receptores o destinatarios de la difusión de una idea o política. El foco central del análisis de la presente investigación es la comunidad epistémica de derechos humanos de un país de América Latina con trayectoria en el ámbito de la seguridad humana, lo cual contribuye al avance y a la profundización del conocimiento y su aplicación en la región. Asimismo, la indagación puede proveer insumos útiles para que los policy-makers puedan entender de dónde provienen las influencias de ideas sobre seguridad humana.
Seguidamente, desarrollaremos nuestro análisis de la siguiente forma: en la sección dos, se examinan los referentes conceptuales del estudio; en el apartado 3, se analiza las evidencias empíricas que sustentan los argumentos a la tesis propuesta en el artículo sobre la aceptación y resistencia a la difusión; en la última parte, se presentan las conclusiones de la investigación.
1.Difusión, mecanismos intervinientes y comunidades epistémicas
Por lo general, en la literatura especializada sobre difusión, se estudian las influencias o factores que intervinieron para que una idea o política se propagara de un país a otro (Gilardi, 2012; Graham, Shipan y Volden, 2012). Según estos estudios, la difusión se genera cuando ideas, programas, marcos institucionales o de políticas, que se repiten entre diversos países, están interrelacionados con algún estímulo externo para provocarlos. No obstante, este proceso no solo acontece del contexto internacional al nacional (Gilardi, 2012). También, esta difusión o proceso de propagación puede analizarse en el ámbito doméstico de un Estado (Osorio, 2015; Sugiyama, 2008). Adicionalmente, aunque la mayoría de las investigaciones se centran en la actuación de los países (Graham et al., 2012), hay trabajos que estudian el involucramiento no solo de los Estados, sino que, además, incluye entidades no estatales (Gilardi, 2012; Solingen, 2012; Weyland, 2006).
Las investigaciones sobre difusión, stricto sensu, no son ni completamente materialistas ni rigurosamente constructivistas (Ring, 2014). Si bien es cierto es factible analizar los mecanismos de difusión bajo la preponderancia de una de estas dos aproximaciones metodológicas, los trabajos analíticos sobre difusión de ideas, normas o políticas tienen un enfoque general y una mirada bajo un pluralismo teórico para dirigir su atención hacia esos instrumentos difusivos, en donde se mezclan nociones racionalistas e ideacionales.
Desde el punto de vista racionalista, al proceso de difusión a menudo se le cita bajo el calificativo de “difusión de políticas” (Gilardi, 2012; Graham et al., 2012; Maggetti y Gilardi, 2015; Meseguer y Gilardi, 2008). Bajo este enfoque, estos estudios se centran, básicamente, en la difusión de contenidos de políticas o instrumentos de políticas (Oliveira y Faria, 2017; Osorio, 2015) y el interés está en “cómo las políticas públicas se mueven de un gobierno a otro” (Graham et al., 2012). Asimismo, tales mecanismos de difusión tienen una mirada eminentemente estatocéntrica, donde el Estado o los gobiernos son teorizados como los principales actores que reciben la transferencia de una idea, innovación o política, influenciados por factores externos. Esos mecanismos de difusión analizados bajo esta perspectiva son la coerción y la competición (Dobbin et al., 2007; Gilardi, 2012; Gilardi y Wasserfallen, 2017; Meseguer y Gilardi, 2008).
Por el contrario, desde una visión constructivista, al proceso de difusión suele aludirse bajo el nombre de difusión de normas (Finnemore y Sikkink, 1998; Keck y Sikkink, 1999). Esta literatura se enfoca en la transmisión de ideas y normas e investiga la intervención de otros actores no estatales, tales como las organizaciones no gubernamentales, organismos internacionales, redes transnacionales y otros actores sociales. Entre los mecanismos de difusión analizados a la luz de este enfoque, se encuentran la localización (Acharya, 2004), la socialización (Checkel, 1999; Risse, Ropp y Sikkink, 1999; Wendt, 1999) y el papel de los organismos internacionales (Barnett y Finnemore, 2004; Finnemore, 1993, 1996; Finnemore y Sikkink, 1998), por mencionar algunos.
En esta investigación, se utiliza la terminología genérica de “difusión de ideas, normas o políticas” para referirnos a la difusión o propagación del concepto de seguridad humana. Efectivamente, podemos suponer que este enfoque se ha propagado como idea y política.
Una parte de la literatura entiende por difusión la transmisión de ideas, nociones, normas o políticas en un Estado o grupo de Estados influidos por las acciones o medidas tomadas en otro país (Dobbin et al., 2007; Gilardi, 2012). Otro sector de conocimiento entiende la difusión como un proceso por medio del cual las “ideas, paradigmas, instituciones, soluciones para la acción pública, dispositivos normativos, programas, modelos, tecnologías, etc.” (Oliveira y Faria, 2017), que están ubicados en un espacio-tiempo específico, son acogidos en otro lugar. De acuerdo con ello, la difusión ocurre cuando las decisiones políticas en un sitio son influenciadas por las acciones o disposiciones decididas en otra parte.
Según Gilardi (2012), una particularidad esencial presente en toda difusión es el proceso interdependiente que ocurre entre los actores. Así, esta interdependencia puede darse por varias vías o canales, a los que se suele designar como mecanismos de difusión (Maggetti y Gilardi, 2015).
En la literatura de difusión, hay cierta aceptación en estimar, como mecanismos más significativos de difusión, a la coerción, la competencia, el aprendizaje y la socialización, según los lentes teóricos empleados (Gilardi, 2012; Graham et al., 2012).
Así, desde el realismo, se reconoce que la difusión tiene lugar partiendo de una visión coercitiva y se enfoca en políticas. Para algunos autores, la coerción no es un mecanismo de difusión (Gilardi, 2012; Gilardi y Wasserfallen, 2017), mientras que otros ven la condicionalidad del financiamiento y la ayuda económica como instrumentos de coerción para difundir ciertas políticas (Dobbin et al., 2007). Acorde con esta mirada, la coerción ocurre cuando un Estado fuerte o una organización internacional busca ejercer algún grado de influencia en los países o actores menos poderosos o vulnerables, por medio de intimidaciones, incentivos o promesas de ayuda, a cambio de implementar unas políticas determinadas (Gleditsch y Ward, 2006; Weyland, 2006, 2009). No obstante, los gobiernos pueden adoptar una política no solo por las presiones externas, “sino también por la complementariedad de los intereses, o incluso por complicidad” (Dobbin et al., 2007, p. 457). Por otra parte, también desde el racionalismo o materialismo, la perspectiva liberal institucional o neoliberal aboga por una difusión generada por la competición económica entre Estados-naciones, para captar fuentes de inversión o financiamiento (Meseguer y Gilardi, 2008; Graham et al., 2012; Gilardi, 2012; Gilardi y Wasserfallen, 2017).
Al otro extremo, se encuentran las perspectivas ideacionales, integradas por el cognitivismo y el constructivismo. El enfoque cognitivista estima que la difusión es consecuencia del proceso de aprendizaje de los decisores (Weyland, 2005, 2006), quienes pueden utilizar su propia experiencia o la de otros Estados considerados exitosos, con el fin de evaluar las consecuencias potenciales de un cambio de políticas o normas (Gilardi, 2012). En cambio, para el constructivismo la difusión se deriva de la socialización, se enfoca en las ideas y ocurre cuando las normas se propagan o difunden, porque hay una valoración social de esta (Weyland, 2009). Mientras que la coerción es un “un mecanismo que opera en sentido vertical” (Osorio, 2014, p. 34), de un actor dominante sobre Estados débiles (Graham et al., 2012; Ring, 2014), la competencia, el aprendizaje y la socialización son herramientas que operan de manera vertical de un Estado a otro (Daley y Garand, 2005).
En la tabla 1 se presentan los principales instrumentos y actores que intervienen en la difusión de ideas, políticas y normas. Los mecanismos de difusión de políticas tienen un enfoque estatocéntrico, donde el Estado o lo decisores son los actores destinatarios de la transferencia de una idea, innovación o política, influenciados por actores externos. Así, en la coerción, los actores emisores son los Estados fuertes y las organizaciones internacionales, quienes ejercen una influencia de arriba a abajo (vertical) sobre los Estados frágiles. Por otra parte, en el mecanismo de competencia, aprendizaje y socialización, hay una difusión horizontal, donde el actor afectado por las influencias externas que provienen de otros actores del mismo nivel es el Estado. En este artículo, como ya se ha mencionado, se examinará —bajo la mirada de difusión de ideas, políticas y normas— los mecanismos de difusión, profundizando en las influencias de actores no estales: las comunidades epistémicas.
Tabla 1. Mecanismos de difusión y actores intervinientes
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Mecanismos |
Actor que transfiere la idea o política |
Dirección de la difusión |
Actor que recibe la transferencia |
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Coerción |
Estados fuertes y organizaciones internacionales |
Vertical (de arriba a abajo) |
Estado débil |
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Competición |
Estados contrincantes |
Horizontal |
Estado |
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Aprendizaje |
Estados exitosos |
Horizontal |
Estado (decisores) |
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Socialización |
Estados por imitar |
Horizontal |
Estado imitador (decisores) |
Fuente: Elaboración a partir de los datos obtenidos en la investigación.
Sumado a lo anterior, debemos indicar que numerosos estudios parten de la premisa de considerar al Estado como el principal agente en las relaciones internacionales (Hobson y Ramesh, 2002; Wendt, 1987, 1999). Sin embargo, si bien los Estados son un actor significativo en el sistema internacional, ya no son los únicos actores: “la presencia activa de las empresas transnacionales, las distintas redes de la sociedad civil y los organismos internacionales complejizan el panorama de las relaciones internacionales y restan protagonismo a los Estados” (Rojas y Álvarez, 2012). Las comunidades epistémicas, en particular, desempeñan un rol cada vez más notable en la difusión de ideas, políticas y normas.
De esta manera, el planteamiento teórico de las comunidades epistémicas realiza una mirada analítica en los procesos por los cuales diversos actores internacionales (países, organizaciones internacionales e individuales) establecen sus intereses, ajustan sus diferencias en estos y propagan sus ideas o políticas, en función de las relaciones de causalidad de la realidad que analizan. De acuerdo con Adler y Haas (1992), las comunidades epistémicas son un actor significativo para explicar el cambio de ideas y políticas, en el marco de la articulación de la interpretación y la elección colectiva, así como el origen de los intereses de los actores y las instituciones.
Según su definición, “una comunidad epistémica es una red de profesionales con reconocida experiencia y competencia de un dominio particular y con autoridad para producir conocimiento relevante para la política en ese dominio o tema” (Haas, 1992, p. 3). Por consiguiente, el enfoque de las comunidades epistémicas es útil como marco analítico para entender la circulación de ideas en los contextos decisionales, los cuales se caracterizan por darse en ambientes complejos en condiciones de incertidumbre (Antoniades, 2003; Cross, 2013; Dunlop, 2013; Zito, 2001). Asimismo, varios estudios han señalado que las similitudes globales en ciertas políticas públicas pueden deberse a la difusión estimulada por las comunidades epistémicas (Dobbin et al., 2007).
Diversos grupos de actores políticos y sociales pueden aceptar o bloquear la difusión. En estos, se pueden incluir las instituciones regionales e internacionales, ONG, corporaciones multinacionales, movimientos sociales, think-tanks, emprendedores políticos, medios de comunicación, universidades, tribunales, redes transnacionales, asociaciones profesionales, entre otros (Solingen, 2012). Estos actores pueden ser relacionados con una comunidad epistémica. Los canales por los que fluyen y se difunden las ideas y políticas son los mecanismos de difusión ya aludidos. La visión que estos actores tengan de la realidad y la manera de enfrentarla inciden en su aceptación o no de una idea nueva o innovación de política. A continuación, analizaremos el papel de la comunidad epistémica de derechos humanos en el proceso de difusión del concepto de seguridad humana, en Costa Rica.
2. Caracterización de la comunidad de derechos humanos en Costa Rica: entre la aceptación y la resistencia al enfoque de seguridad humana
El Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo caracterizó la seguridad humana como multidimensional y holística, basada en una seguridad antropocéntrica (PNUD, 1994). Así, el objeto referente de seguridad vendría a ser los seres humanos. De acuerdo con esta perspectiva, las personas tienen el derecho a vivir libres de temores (freedom from want) y de carencias o necesidades (freedom from fear) (Kerr, 2006; PNUD, 1994).
Siguiendo a Rojas y Álvarez (2012), la seguridad humana se dirige a la protección del individuo de amenazas y riesgos potenciales, así como a evitar los conflictos violentos mediante la prevención. No obstante sus aparentes buenas intenciones, es un concepto no aceptado por toda la comunidad científica, ya que ha sido señalado por considerarse abstracto y demasiado amplio, lo cual limita el lograr una clara definición (Buzan, 2004; París, 2001).
Además, tampoco hay un consenso sobre el alcance de su contenido, a pesar de haber tenido ya una trayectoria de más de dos decenios (Martin y Owen, 2014). Y es que esta amplitud del término se ve reflejada en las amenazas que intenta evitar o disminuir: la seguridad humana puede incluir temas tan restringidos como la criminalidad, la seguridad ciudadana, la agresión física o el abuso intrafamiliar; también, temáticas mucho más amplias, tales como los desastres naturales, el desempleo, el acoso escolar o carencias de necesidades básicas (alimentación, vivienda, entre otras).
En consecuencia, la seguridad humana podría articularse con cualquier problemática que se considere afecte la seguridad o integridad del ser humano. A la vez, hay nociones, normas o conceptos próximos o relacionados con la seguridad humana, cuyo elemento común es el foco de atención o el interés por el bienestar de los seres humanos, pero que tienen designaciones diferentes, a saber: desarrollo humano, derechos humanos o el principio de la responsabilidad de proteger (Morillas, 2006).
Para Sorj “[e]n América Latina, la mayoría de las ONG de derechos humanos, así como la comunidad académica, se han mostrado críticas respecto del concepto de seguridad humana” (2005, p. 45). Es así como las diferencias conceptuales sobre el alcance de la seguridad humana se han manifestado en la aceptación y resistencia a su difusión, por parte de ciertos sectores de la comunidad epistémica de derechos humanos.
Uno de los argumentos sustanciales de esta investigación es que las comunidades de expertos, académicos y profesionales, que comparten un conjunto de conocimientos, pueden jugar un rol activo tanto en la aceptación como en el rechazo de la difusión internacional de ideas o políticas. Las comunidades epistémicas están integradas por diversos individuos que, además de generar conocimientos sobre un tema, lo propagan transnacionalmente y, por lo general, están muy vinculados a las organizaciones internacionales (Haas, 1992; Osorio, 2014). Funcionarios de diversas oficinas del Sistema de Naciones Unidas con sede en Costa Rica, expertos del IIDH y académicos podrían ser vinculados a una comunidad epistémica, cuyos integrantes están comprometidos, o por lo menos convencidos, de las bondades del concepto de seguridad humana.
Esta investigación encontró que los actores más referenciados por las fuentes entrevistadas fueron la sra. Sonia Picado Sotela, presidenta honoraria del IIDH e integrante de la directiva del Fondo Fiduciario de Naciones Unidas para la Seguridad Humana; la sra. Paula Antezana Rimassa, representante auxiliar del Fondo de Naciones Unidas para la Población y coordinadora del proyecto regional para la promoción de la seguridad humana en América Latina, y el sr. José Thompson Jiménez, director ejecutivo del IIDH.4 En segundo lugar, sobresale el equipo de trabajo de la oficina del PNUD con sede en San José, liderado por la economista Gabriela Mata, y algunos actores pertenecientes al sector académico: FLACSO Costa Rica, Universidad para la Paz (UNPEACE) y Universidad de Costa Rica. En cuanto al sector gubernamental, fueron pocos los nombres que salieron a relucir, con excepción de la segunda vicepresidenta de Costa Rica, la sra. Ana Helena Chacón.5
La data obtenida de las fuentes entrevistadas nos orienta a matizar la presencia de una comunidad epistémica referida a la seguridad humana. En tal sentido, se podría discutir, más bien, la presencia de una comunidad epistémica incipiente o no consolidada que ha logrado participar o involucrarse en el proceso de difusión del concepto de seguridad humana.
A la par, esta comunidad incipiente o protocomunidad de seguridad humana coexiste con otras comunidades epistémicas mucho más consolidadas, como la de derechos humanos, la de desarrollo humano y aquellas enfocadas en temas específicos: migración, género, población, seguridad ciudadana, entre otros. A continuación, se examinan los argumentos sobre la aceptación y resistencia a la difusión del enfoque de seguridad humana, que expusieron algunas de estas comunidades epistémicas.
2.1Rol de la comunidad epistémica de derechos humanos de Costa Rica en la promoción de la seguridad humana y su aceptación
Han sido varias las iniciativas emprendidas por diversos grupos de expertos y profesionales de distintas áreas de experticia, para generar y difundir conocimiento sobre seguridad humana en Costa Rica. Catorce de los veintiún entrevistados expresaron la presencia de incentivos por parte de fuentes externas. Nueve comentaron de la competencia entre las agencias de Naciones Unidas para acceder a recursos financieros, con el objeto de difundir el enfoque de seguridad humana. Siete se refirieron a la socialización a través de la promoción normativa o la emulación. Solo tres entrevistados, quienes pertenecían al ejecutivo central, consideraron que hubo una apropiación del enfoque de seguridad humana por parte de los decisores. Para el resto de los entrevistados no hubo tal apropiación. Por último, diecisiete participantes señalaron que la seguridad humana es compatible con la historia y las políticas de Costa Rica (fig. 1).
Figura 1. Aceptación del concepto de seguridad humana
Fuente: Elaboración a partir de los datos obtenidos en la investigación de campo.
La comunidad epistémica de derechos humanos en Costa Rica ha sido uno de los actores que ha expresado esa aceptación al enfoque de seguridad humana. Al lado de esta comunidad, han concurrido actores externos como el Gobierno de Japón, el Fondo Fiduciario de Naciones Unidas para la Seguridad Humana y diversas agencias del Sistema de Naciones Unidas.
De acuerdo con el Informe de la Comisión de Seguridad Humana (ONU, 2003), la seguridad humana ha sido promocionada en el nivel internacional por las agencias que conforman el sistema de Naciones Unidas, conjuntamente con Japón, como uno de los principales difusores. Valga decir que el fondo fiduciario para financiar actividades con el enfoque de seguridad humana fue una iniciativa japonesa, el cual ha invertido más de doscientos millones de dólares para apoyar programas sobre seguridad humana, los cuales son ejecutados por las agencias de Naciones Unidas, con el objeto de llevar el concepto de la teoría a la práctica (ONU, 2003). Costa Rica es uno de los países donde se ha implementado un programa financiado por este fondo.
Específicamente, Costa Rica, Japón y la cooperación técnica internacional han desempeñado un papel sustancial en la difusión de la seguridad humana en aquel país. Japón ha contribuido a la transmisión de valores e ideas relacionadas con la seguridad humana, principalmente, en la entrega de recursos a través del fondo fiduciario. Desde este fondo, se promovieron incentivos para influir en la aplicación de programas y proyectos bajo el paradigma de la seguridad humana.
Según las directrices del mencionado fondo fiduciario, su objetivo “es financiar actividades que lleven a cabo organizaciones de las Naciones Unidas” para promover el concepto de seguridad humana y llevarlo a la práctica (UNTFHS, 2011, p. 2). Esto implica que los gobiernos de los países no reciben los fondos directamente, sino que estos recursos financieros son manejados por las organizaciones pertenecientes al sistema de Naciones Unidas y los organismos internacionales seleccionados por la Secretaría General de la ONU. Por esta razón, las oficinas de las diversas agencias de Naciones Unidas se interesan en promover el enfoque de seguridad humana y, de esta manera, administran los recursos financieros asignados.6
Hay consenso entre los entrevistados de que en Costa Rica existe una influencia de organizaciones internacionales en la difusión de la seguridad humana. Uno de las fuentes consultadas lo ilustró en estos términos: “hay una fuerte presencia de agencias internacionales, lo cual hace que este discurso sea algo que pueda escucharse más a menudo y agencias que han tenido una actitud muy favorable al concepto de seguridad humana”.7 Este dinamismo de las organizaciones internacionales en Costa Rica, particularmente las pertenecientes a Naciones Unidas, ha repercutido para que en dicho país los argumentos y miradas de la seguridad humana hayan sido aceptados y recurrentes en diversos actores subnacionales.
Particularmente, algunas de las oficinas de las agencias de Naciones Unidas en San José han tenido la iniciativa de llevar adelante informes, actividades y proyectos bajo el enfoque integral y multidimensional de la seguridad humana, vinculando a profesionales y expertos de la comunidad epistémica de derechos humanos. Se puede citar como ejemplo el “Primer Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH) 2005: Venciendo el temor: Inseguridad ciudadana y desarrollo humano en Costa Rica” (PNUD Costa Rica, 2006), elaborado conjuntamente por la Oficina del PNUD Costa Rica y actores locales. Este documento fue uno de los primeros instrumentos que hizo mención explícitamente al concepto de seguridad humana, al tratar de distinguirla de la seguridad ciudadana y de los derechos humanos.
Por otra parte, se resalta el “Programa Conjunto para mejorar la Seguridad Humana de Migrantes Temporales Ngäbe y Buglé en Costa Rica y Panamá”, perteneciente a las Naciones Unidas, en el cual han participado, como agencias ejecutoras, la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), el Fondo de Naciones Unidas para la Población (UNFPA), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). El objetivo central de este proyecto es “mejorar la seguridad humana de la población migrante Ngäbe y Buglé, particularmente su seguridad laboral, sanitaria, alimentaria, económica, personal, comunitaria y política, a través de su empoderamiento y mediante un mejor acceso a servicios públicos” (OIM, 2017, párr. 3).
De la misma forma, se puede mencionar el proyecto de alcance regional desarrollado conjuntamente entre el PNUD Costa Rica y el IIDH, titulado “Desarrollo y Promoción del Concepto de Seguridad Humana en América Latina”, el cual fue financiado con recursos provenientes del fondo fiduciario establecido en Naciones Unidas para actividades vinculadas a la seguridad humana. Hay que destacar que, en la elaboración e implementación de este proyecto, participaron varios actores subnacionales. Por lo demás, a partir de este proyecto, se generaron otros estudios complementarios encargados de examinar las experiencias de seguridad humana en América Latina, así como las actividades realizadas para su promoción: seminarios, conferencias, talleres, cursos y programas académicos (IIDH, 2010).
Puesto que no es requerido el asentimiento previo por parte del Gobierno costarricense, la iniciativa para el diseño de notas conceptuales y presentación tanto de los proyectos como de los programas mencionados ha partido, esencialmente, de algunas de las oficinas del sistema de Naciones Unidas en Costa Rica, no así por parte de algunos de los actores gubernamentales.
Las influencias para aplicar enfoques y proyectos relacionados con la seguridad humana han provenido de la comunidad internacional, específicamente, de actores que cuentan con medios económicos, como las Naciones Unidas y el Gobierno japonés. Este influjo se ha materializado mediante las exigencias y requerimientos para el manejo de los fondos por parte de las agencias de Naciones Unidas y a través del sistema de incentivos económicos promovidos. De esta manera, Naciones Unidas ha tenido un rol protagónico en la difusión del concepto de seguridad humana en Costa Rica, impulsado por el PNUD. En consecuencia, la propagación del enfoque de seguridad humana ha ocurrido por los incentivos propuestos por Japón y la cooperación técnica internacional, a través del fondo fiduciario de Naciones Unidas. Esta influencia vertical, de arriba hacia abajo, ejercida por Japón y la Organización de Naciones Unidas, se manifiesta en los recursos financieros ofertados, con el fin de promover políticas y programas bajo una visión de seguridad humana. Estas presiones externas no recayeron en el Gobierno del país, tal como apuntan diversas investigaciones sobre difusión, sino en las mismas agencias de Naciones Unidas, que han sido las encargadas de administrar los recursos financieros una vez que son asignados.
Lo anterior podría sugerir la presencia de la coerción como mecanismo de difusión. No obstante, si esta última se basa en el poder que tiene un actor para provocar que otro haga algo que no haría por su propia voluntad, hay que problematizar si realmente Costa Rica fue coaccionada para implementar políticas sobre seguridad humana. Como mencionaron muchos de los entrevistados, el enfoque de la seguridad humana es compatible con la historia y las políticas públicas del país.8 Si consideramos los incentivos económicos de Japón y del fondo fiduciario de la ONU como una fuente externa de presión para promover normas y políticas sobre seguridad humana, debemos, entonces, reconocer la presencia de mecanismos coercitivos de difusión, independientemente de que en Costa Rica haya una afinidad de ideas o identificación con el concepto de seguridad humana.
Por otra parte, tenemos que atender que los recursos económicos del fondo fiduciario para promocionar actividades de seguridad humana son limitados, ya que hay poca oferta por parte de los países donantes. Así, una de las disposiciones establecidas por las autoridades del fondo fiduciario es que el apoyo para fomentar/favorecer la realización o el desarrollo de actividades bajo el enfoque de seguridad humana esté destinado solo a las agencias de Naciones Unidas u otras instituciones de carácter internacional vinculadas con la organización (UNTFHS, 2011). Por tal motivo, esencialmente, solo los organismos del sistema ONU han podido participar en la convocatoria global que ha realizado el Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad Humana, a través de la presentación de notas conceptuales o propuestas de proyectos enlazados a la adopción e implementación del enfoque de seguridad humana. Por consiguiente, los países no han competido por recursos ante el fondo, pero sí las diversas agencias de la organización internacional. En este sentido, la promoción de las ideas relacionadas con la seguridad humana puede originarse como consecuencia de la competición de actores no estatales. Así, se evidencia el mecanismo de competencia como forma de propagar las ideas, políticas y normas de seguridad humana para atraer fuentes de financiamiento. Ello, ya que la competición se genera cuando estos actores internacionales disputan recursos para implementar una política de seguridad humana.
Por otro lado, según la mención precedente, el paradigma de la seguridad humana —como enfoque multidimensional e integral de protección al individuo— es valorado en términos generales por la sociedad costarricense. Esto se explica por los procesos históricos y los valores colectivos perseguidos por el Estado, el cual posee una identidad de país basada en la protección de los derechos humanos y en la promoción de valores de paz, justicia y garantías sociales. De acuerdo con los datos obtenidos de las fuentes consultadas, Costa Rica acepta y promueve las ideas vinculadas con la seguridad humana porque “lo encuentra un concepto y un enfoque que calza naturalmente con sus propias líneas de política nacional e internacional”.9 De esta manera, existe la percepción de que las líneas de política exterior de los actores gubernamentales costarricenses han sido congruentes con los intereses y posiciones nacionales expresados en lo interno, sobre la protección y las garantías de los derechos sociales.
La situación descrita arriba ha acarreado que en este país se practique la difusión de la seguridad humana por su valoración social. De tal modo, por ejemplo, en el plano internacional, Costa Rica ha venido realizando una serie de acciones para apoyar el tema de la seguridad humana. En el 2008, la nación pasó a formar parte de la Red de Seguridad Humana. Esta agrupación informal fue creada por Canadá en 1999 y es integrada, actualmente, por trece países. Tiene el objetivo de “promover el concepto de seguridad humana como característica de todas las políticas nacionales e internacionales” (ONU, 2015, p. 7). En el marco de dicha red, se han realizado reuniones de cancilleres, para promocionar el enfoque de seguridad humana. Así, el propio Gobierno de Costa Rica ha promovido tal enfoque, instrumentalizándolo para posicionarse en el ámbito internacional, a la vez que está acorde con su diplomacia promotora de los derechos humanos en la región y en el mundo.
No obstante lo anterior, los informantes no perciben que el concepto de seguridad humana haya podido realizar un cambio en las creencias de los responsables políticos. La mayoría de los consultados expresó que los decisores costarricenses no se han apropiado del enfoque de seguridad humana. Así, por ejemplo, el director ejecutivo del IIDH manifestó que la seguridad humana “no ha sido una iniciativa del poder ejecutivo, pero tampoco ha habido ninguna resistencia del poder ejecutivo, pero que digamos, así como que Costa Rica se haya apropiado oficialmente del concepto y lo haya defendido no”.
De acuerdo con la información examinada, la aceptación del concepto de seguridad humana por los actores políticos costarricenses se debe a que dicho enfoque, por ser valorado socialmente, es utilizado como un instrumento de legitimización, lo que permite la obtención de prestigio internacional. Así, esta aceptación social de la norma y de ideas afines a la seguridad humana ha conllevado a que se observen experiencias y actividades desarrolladas en terceros países, especialmente en Latinoamérica. De tal modo, en palabras de uno de los coordinadores de un proyecto vinculado al enfoque de seguridad humana, se examinaron y evaluaron “las experiencias de otros países como para contar qué se había hecho, cómo servía, el valor agregado del enfoque, especialmente los proyectos de El Salvador y Colombia que usamos un poco de referentes”.10 Bajo este contexto, las agencias de Naciones Unidas buscaron dar legitimidad a la mirada y conceptos de la seguridad humana, por medio de la emulación social, pues entendían que el enfoque era valorado socialmente. Lo anterior, indica la presencia del mecanismo de socialización o emulación social, ya que hay una aceptación social de la norma de seguridad humana.
En resumen, uno de los hallazgos de este estudio es que el enfoque de seguridad humana se ha difundido en Costa Rica por los mecanismos de coerción, competición y socialización. En este caso, no se obtuvo evidencia de que los decisores hayan tenido un conocimiento profundo de la iniciativa de seguridad humana, antes de la adopción de los proyectos acerca de esta, por lo que no se considera que hubo aprendizaje. En el próximo apartado, analizaremos las críticas de la comunidad de derechos humanos al enfoque de seguridad humana.
2.2Resistencias de la comunidad de derechos humanos de Costa Rica al enfoque de seguridad humana
Si bien en Costa Rica han sido diversas las iniciativas emprendidas por la comunidad epistémica de derechos humanos para difundir y compartir tanto ideas como conocimientos sobre seguridad humana, tanto en el nivel nacional como regional, esta misma comunidad ha expresado ciertas resistencias a dicho enfoque. De las veintiuna fuentes entrevistadas, cinco expresaron ciertas tensiones entre los expertos y especialistas de seguridad humana y de derechos humanos. De estas cinco, cuatro informantes tenían experticia en el área de derechos humanos y uno en desarrollo humano. Cuatro fuentes aludieron a la convicción que hay en algunos especialistas de derechos humanos de que el régimen referido a estos era suficiente para abordar las temáticas planteadas por el enfoque de seguridad humana. Tres entrevistados mencionaron que los enfoques de seguridad y derechos humanos compiten por recursos o visibilidad. Un entrevistado comentó que para algunos sectores la seguridad humana instrumentaliza los derechos humanos. Cuatro informantes hicieron notar que hay agencias de Naciones Unidas que se resisten a hablar del enfoque de seguridad humana (fig. 2).
De esta manera, la seguridad humana es percibida por algunos actores pertenecientes a la comunidad de derechos humanos como un enfoque que reitera muchas de las preocupaciones con las que ya se había avanzado en materia de derechos humanos. Estos afirman que dicho enfoque no añade nada nuevo y más bien genera confusión conceptual.11 La justificación de estas críticas fue que los derechos humanos ya incluían muchos de los problemas y preocupaciones de la seguridad humana, como violencia, desarrollo, pobreza, alimentos, educación, vivienda, entre otros aspectos.
Además, algunos actores domésticos e internacionales asentados en Costa Rica perciben que las líneas discursivas del enfoque de la seguridad humana, al hacer mención del bienestar y de la protección de los seres humanos, compite con otras perspectivas relacionadas como los derechos humanos.12 Una de las fuentes consultadas por una de las agencias de Naciones Unidas declaró que ciertos oficiales pertenecientes a otros organismos internacionales, a su vez integrantes de la comunidad de derechos humanos, solicitó usar el enfoque basado en los derechos humanos y dejar a un lado el de la seguridad humana, agregando que “la comunidad de derechos humanos es particularmente crítica según nuestra experiencia, porque insisten en que no tiene que haber [el enfoque de seguridad humana], que compite con el enfoque de derechos humanos”.13 La fuente agregó que estas resistencias se basan tanto en la puja por la visibilidad en el contexto político como en la competencia por recursos económicos limitados, que concede la cooperación técnica internacional por concepto de ayuda al desarrollo, en el marco de los objetivos de desarrollo sostenible.
Figura 2. Resistencias al enfoque de seguridad humana
Fuente: Elaboración a partir de los datos obtenidos en la investigación de campo.
Por otra parte, la utilización de los derechos humanos como instrumento para lograr otros fines también salió a relucir como argumento para las resistencias al enfoque de seguridad humana. Un entrevistado, con más de quince años de experiencia en el tema de derechos humanos, especificó que algunos sectores de la comunidad de derechos humanos han señalado que el enfoque de seguridad humana instrumentaliza los derechos humanos, usándolos como medios y no como una preocupación principal.14
Así mismo, otro argumento utilizado para justificar las resistencias al enfoque de seguridad humana fue que algunos órganos de Naciones Unidas se han opuesto a la difusión del enfoque de seguridad humana por la dificultad de manejar el concepto. Si bien Naciones Unidas trabaja con el enfoque de seguridad humana, esto no significa que haya unanimidad de criterios para aplicarlo.15
En síntesis, la comunidad de derechos humanos que hace vida en Costa Rica ha presentado ciertas resistencias a las transferencias de ideas y conceptos relacionados con el enfoque de la seguridad humana. Estos reparos se han fundado en la opinión de que el régimen de los derechos humanos es de por sí suficientemente abarcativo para afrontar todas las inquietudes que plantean los integrantes de la comunidad que promueve la seguridad humana. Además, los integrantes de la comunidad de derechos humanos observan que el paradigma de seguridad humana no solo compite con el enfoque de derechos humanos por recursos económicos o por visibilidad política, sino que también instrumentaliza este último. Finalmente, argumentan que las mismas agencias de Naciones Unidas se resisten a la difusión del concepto de seguridad humana.
Conclusiones
Un primer hallazgo de este estudio está relacionado con los mecanismos de difusión. En Costa Rica, la transmisión de ideas, conceptos y normas enlazados a la seguridad humana se ha dado a través de los mecanismos de difusión vinculados a la coerción, la competencia y la socialización. En primer lugar, el mecanismo de coerción se expresó en las presiones externas ejercidas por Naciones Unidas y Japón, por medio de los incentivos financieros propuestos por el Fondo Fiduciario de Naciones Unidas para la Seguridad Humana (coerción suave). En segundo lugar, el mecanismo de competencia se manifestó por la competición que ocurre entre las diversas agencias del sistema de Naciones Unidas, con el objetivo de acceder a recursos económicos provenientes del Fondo Fiduciario de Naciones Unidas para la Seguridad Humana. En tercer lugar, una vez que se consiguieron los fondos que permitirían financiar parte de las actividades enmarcadas en el enfoque de la seguridad humana, las agencias de Naciones Unidas recurrieron a la valoración social de la norma de la seguridad humana y al examen de las experiencias en otros países, para socializar las ideas relacionadas con dicho enfoque.
Un segundo descubrimiento del estudio está vinculado con los actores intervinientes en la difusión. En Costa Rica, los principales actores participantes de estos mecanismos de difusión de ideas de la seguridad humana fueron Japón, a través del fondo fiduciario, diversas agencias de Naciones Unidas, el IIDH, la comunidad epistémica conexa a los derechos humanos y, en menor medida, una comunidad epistémica incipiente o protocomunidad de seguridad humana, que no ha terminado de configurarse completamente. Con respecto al mecanismo de aprendizaje, no se encontró evidencia que permitiera inferir que las creencias sobre la seguridad humana de los responsables políticos hayan cambiado. Sin embargo, sería útil realizar entrevistas con un mayor número de responsables políticos, a futuro, para confirmarlo.
Un tercer aspecto encontrado tiene que ver con las resistencias de la difusión de la seguridad humana. Si bien en Costa Rica los organismos regionales e internacionales han desempeñado un rol principal en la promoción del enfoque de seguridad humana (a la que se han unido ciertos actores académicos y, en menor grado, algunos actores gubernamentales), debe subrayarse que esta situación no fue uniforme para todos los actores y organizaciones. Algunos individuos y organizaciones se negaron a adoptar el punto de vista del enfoque de seguridad humana, argumentando que las ideas sobre esta, cuando se refería al bienestar de las personas, competían con otras nociones afines, tales como el desarrollo o los derechos humanos.
En Costa Rica, la comunidad de derechos humanos ha colaborado para implementar diversas iniciativas relacionadas con la seguridad humana. Estas acciones se desarrollaron con el propósito de difundir y socializar las ideas inherentes al concepto de seguridad humana. No obstante, integrantes de esta comunidad, de la misma manera, han realizado cuestionamientos teóricos y prácticos a esta visión de seguridad basada en el individuo. Las críticas, usualmente, se han fundamentado en dos argumentos. En primer lugar, está la percepción de que el discurso de la seguridad humana compite (por visibilidad y recursos económicos) con el de los derechos humanos, lo que apunta a socavar los logros de este último. En segundo puesto, está la visión de que el régimen de derechos humanos es capaz de englobar todas las inquietudes que plantean los defensores del enfoque de seguridad humana. Se argumenta que el discurso de los derechos humanos ya contenía definiciones y temáticas tanto mucho más acabadas como mejor determinadas y delimitados que el concepto abstracto y amplio de seguridad humana. De tal manera, según esta visión, trabajar con el enfoque de los derechos humanos dotaba de los elementos y conceptos necesarios para abordar cuestiones como derecho a la vida, violencia física, pobreza, malnutrición, seguridad alimentaria, desarrollo, derecho a un ambiente sano y a una vivienda adecuada, entre otros.
Además, por la dificultad de conceptualizar a la seguridad humana e implementarla en la práctica, algunas agencias de Naciones Unidas se resisten a usar el enfoque que a ella concierne. Este doble papel de aceptación y resistencia de la comunidad epistémica de derechos humanos ha resultado en la admisión a medias del enfoque de seguridad humana.
Finalmente, se mostró cómo las comunidades epistémicas, además de los Estados y gobiernos, participan de las dinámicas propias de las transferencias de un enfoque o política y pueden involucrarse, simultáneamente, en la aceptación y resistencia a las transferencias de las influencias internacionales. Los hallazgos de esta investigación revelan que los mecanismos de coerción, competencia y de socialización operan no solamente entre los Estados o actores de gobiernos, como establece la literatura de difusión. La propagación de ideas sobre seguridad humana se realiza también mediante los incentivos económicos propuestos a las oficinas nacionales de los principales organismos de Naciones Unidas, la competición entre organismos internacionales para la obtención de fondos o a través de la emulación por parte de las agencias de Naciones Unidas. Este hallazgo es particularmente interesante para aportar a los debates de difusión, ya que muchas de las investigaciones sobre expansión de políticas se desarrollan bajo un enfoque estatocéntrico, sin considerar la participación de otros actores no estatales, como sí lo hace la literatura de difusión de normas.
Mientras se ha estudiado el papel de las comunidades epistémicas en la propagación de ideas, normas, enfoques y políticas en diversos países, poco se ha escrito sobre su papel de resistencia frente a la difusión. Este artículo invita a prestar más atención al rol, como bloqueadoras, que pueden presentar las comunidades epistémicas frente a nuevas ideas o políticas.
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1 Los contenidos del presente escrito se desarrollaron sobre la base de la tesis doctoral del autor, titulada “Difusión del enfoque de seguridad humana: Costa Rica y Ecuador (2001-2016)”, realizada en el Doctorado de Estudios Internacionales de FLACSO-Ecuador.
2 Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN, Ecuador), Escuela de Prospectiva Estratégica, coordinador de la Maestría en Planificación y Prospectiva Multisectorial y doctor en Estudios Internacionales. Correo electrónico: alexis.colmenares@iaen.edu.ec
3 Entrevista 1: Víctor Barrantes, viceministro de Paz del Ministerio de Paz y Justicia de Costa Rica; entrevista 2: Ana Helena Chacón, segunda vicepresidenta de la República de Costa Rica; entrevistas 3, 11, 14 y 16: consultores privados contratados por organismos internacionales; entrevistas 4, 5, 13 y 15: oficiales de agencias de Naciones Unidas; entrevista 6: José Thompson, director ejecutivo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH); entrevista 7: Sonia Picado Sotela, personalidad pública vinculada a los temas de derechos humanos y seguridad humana, expresidenta e integrante del Advisory Board del Fondo Fiduciario de Naciones Unidas para la Seguridad Humana; entrevista 8: Francisco Rojas Aravena, rector de la Universidad para la Paz (UNPEACE); entrevistas 9 y 12: Alonso Villalobos y Paula Dobles, docentes de la Universidad de Costa Rica; entrevista 10: Mario Zamora, director de Protección Especial de la Defensoría de los Habitantes; entrevista 17: Julio Solís, académico y asesor del Ministerio de Justicia y Paz; entrevistas 18 y 19: representantes del gobierno local; entrevista 20: representante de una ONG; entrevista 21: funcionario del ejecutivo central.
4 Entrevistas 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 y 16.
5 Entrevistas 2, 6, 11 y 12.
6 Entrevistas 4, 5, 6, 7 y 16.
7 Entrevista 6.
8 Entrevistas 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 17, 18, 19 y 21.
9 Entrevista 6.
10 Entrevista 4.
11 Entrevistas 4, 6, 11 y 14.
12 Entrevistas 4, 6 y 11.
13 Entrevista 4.
14 Entrevista 11.
15 Entrevistas 6, 11, 14 y 16.
(Fecha de recepción: 16 de diciembre de 2019 - Aceptado: 16 de diciembre de 2019 - Publicado: 31 de diciembre de 2019)
